Datasets:

nebchi

/

kor-finance-mrc

like 0

1. 들어가며 새해부터 각종 대형마트, 면세점, 온라인 쇼핑몰 등 대형 신용카드 가맹점에서 대부분의 무이자 할부서비스가 중단되면서 소비자들이 큰 불편을 겪고 있다. 대형 가맹점의 부당행위 차단을 통해 공정한 가맹점수수료 부담 체계를 마련하고자 하는 개정 「여신전문금융업법」과 신 가맹점 수수료 체계에 근거하여, 카드사들이 그동안전액 부담해 온 무이자 할부서비스 비용을 대형 가맹점에게도 부담시키려 하자, 가맹점들이 이를 거부하면서 야기된 상황이다. 당초 「여신전문금융업법」의 개정으로 카드사간의 과당경쟁이 자제되고 적정한 가맹점수수료가 산정될 것으로 기대되었다. 그간 신용카드 활성화 정책 이면에 있어왔던 중소형 가맹점들의 과도한 비용부담이 문제로 지적되면서 카드사와 대형 가맹점, 카드회원이 공정하게 이러한 비용을 분담해야 한다는 의견이 개진되었다. 다만, 이와 같이 신용카드사와 대형 가맹점간의 대립으로 인한 조치가 소비자들에게 급작스러운 불편과 부담을 야기하는 것은 애초법 개정의 취지는 아니었을 것이다. 신용카드를 둘러싼 각종 이해관계 문제를 해결하기 위하여 이번 신용카드 무이자 할부 서비스 중단과 관련된 쟁점을 살펴보고, 동 조치에 대한 평가를 통해 개정 「여신전문금융업법」의 시행에 따른 신용카드 관련 쟁점들이 해결될 수 있는 방안을 모색하고자 한다.

2. 무이자 할부서비스의 성격 (1) 신용카드 할부서비스의 의의 신용카드 할부서비스란 물품 또는 용역을 제공받는 대가를 신용카드로 지불할 때, 상환해야 하는 금액을 일정 수수료를 부담하고 수회로 나누어 지불할 수 있도록 하는 서비스다. 일시로 구매하기에는 비용부담이 큰 물품 또는 용역을 선구매하고 차후 대금을 분할 납부함으로써, 예상되는 수입의 규모와 시기에 따라 신용카드 이용자의 합리적인 소비를 가능하게 하는 서비스인 것이다. 할부서비스는 신용카드 회원이라면 누구나 이용할 수 있는 것으로서, 다만 신용등급 및 카드사 개별 기준에 의한 고객 분류, 또는 신용카드 종류에 따라 할부수수료가 차등 적용 되기도 하고, 경우에 따라서는 무이자 혜택이 부과되기도 한다.

(2) 무이자 할부서비스의 성격 무이자 할부서비스에는 처음부터 특정 신용카드의 부가서비스로 이용할 수 있는 경우와, 신용카드사의 한시적인 이벤트로 이용할 수 있는 경우가 있다. 이번에 중단된 무이자 할부서비스 논란은 주로 이벤트 성격으로 제공되었던 혜택에 관한 것이며, 특정 신용카드의 부가서비스로 제공되는 무이자 할부서비스는 그대로 유지된다. 즉, 중단된 무이자 할부서비스는 한시적인 이벤트성이므로 신용카드 거래계약에 미리 합의된 서비스가 아니다. 따라서 「여신전문금융업법 감독규정」의 적용을 받지 않아 중단절차가 법적으로 문제되는 사안은 아니다. 그러나 한시적인 이벤트성이라도, 지속적으로 적용되어 왔고, 신용카드 이용자에게 카드 발급계약에 규정된 서비스로 인식되었다면 법적인 다툼이 가능할 수도 있다.

3. 무이자 할부서비스 중단의 배경 및 영향 (1) 서비스 중단의 배경 지난 2012년 12월 22일, 가맹점수수료 산정의 적정화를 위해 개정된 「여신전문금융업법」제18조의3(가맹점수수료율의 차별금지등)이 시행되었다. 그동안 특히 중소형 가맹점에 적용되는 수수료율은 매출액 대비 큰 비중을 차지한 반면, 대형 가맹점은 대규모의 매출액을 내세워 카드사에게 낮은 가맹점수수료율을 주장하여 왔다. 이러한 배경에서 적정한 가맹점수수료 산정을 요구하는 목소리가 점점 커질 수밖에 없었다. 이에 따라 개정 「여신전문금융업법」에서는 일정 규모 이상의 대형 가맹점이 거래상 우월적 지위를 이용하여 신용카드업자에게 부당하게 낮은 가맹점수수료율을 요구하거나, 가맹점수수료의 부담을 경감시킬 목적으로 보상금, 사례금 등 명칭 또는 방식 여하를 불문하고 대가 지급을 요구하는 행위를 금지하고 있다. 구체적으로 어떠한 행위가 대형 가맹점의 부당행위에 해당하는지에 대해서는 동법에 명시적으로 규정되어 있지 않다. 다만, ‘新 신용카드 가맹점수수료 체계 도입 방안’에서 대형 가맹점이 판촉행사 비용의 50%를 초과 하는 비용부담을 신용카드사에 요구하는 행위를 구체적인 부당행위 유형의 예시로 금융당국은 제시한 바 있다. 이에 근거하여 카드사는 무이자 할부서비스 제공을 판촉행사로 보아 그 동안 카드사가 전액 부담해 왔던 비용의 50%를 대형 가맹점이 분담해야 한다고 주장하고 있다. 반면에 대형 가맹점은 개정 「여신전문금융업법」의 규정을 가맹점이 무이자 할부 비용을 50% 이상 반드시 부담해야 한다는 의미로 해석할 수는 없으며, 이미 가맹점수수료 체계 개편으로 인해 수수료 부담이 늘어난 상황에서 갑작스럽게 무이자 할부에 대한 추가비용을 부담할 수 없다는 입장이다.

(2) 서비스 중단의 영향 신용카드 소지자들이 할부서비스를 이용해야 하는 경우, 14%~20% 가량의 할부수수료율을 부담할 수밖에 없다. 따라서 금액이 큰 물품 또는 용역의 구매실적이 감소하게 될 것이고, 이는 카드사의 실적뿐만 아니라 가맹점의 매출이익에도 영향을 미치게 될 것이다. 또한 한시적인 혜택으로 부여되던 무이자 할부서비스가 신용카드의 부가서비스는 아니더라도, 신용카드 회원으로서는 일반적으로 신용카드를 사용하게 되면 일종의 이벤트 성격으로 무이자 할부서비스가 제공될 것이라는 기대를 갖게 마련이다. 만일, 부가서비스 아닌 무이자 할부서비스가 전면 중단된다면 굳이 할부의 이익 없는 신용카드를 사용할 실익이 줄어 신용카드 발급 수요도 감소할 가능성이 있다. 다만, 카드사 입장에서는 고객을 잡아둘 유인책으로 이용실적이나 신용등급과 같은 일정 기준에 따라 고객을 분류하여, 우량고객에게는 무이자 할부서비스 혜택이 탑재된 신용카드를 발급할 것이다. 이와 같이 지금까지 무차별적으로 제공해왔던 무이자 할부서비스를 고객별로 차등화 하여 제공하게 될 것이고, 이미 일부 카드사에서는 이와 같은 정책을 시행 중에 있다.

(3) 서비스 중단 조치에 대한 평가 결제해야 할 금액이 정해져 있고, 결제수단을 선택해야 하는 소비자 입장에서는 여러 신용카드 중 이왕이면 무이자 할부서비스를 제공하는 카드로 결제하고자 할 것이다. 이 때문에 무이자 할부서비스는 마케팅의 일환으로 활용되어 카드발급 증가, 카드사 실적증가에 큰 역할을 해왔다. 한편으로, 무이자 할부서비스는 해당 서비스가 적용되는 신용카드 소지자들로 하여금 지불스케줄 조정을 통해 소비를 촉진하기도 하기 때문에 가맹점 역시 수익자였음은 부인할 수 없다. 그럼에도 그간 대형가맹점은 매출액 규모를 내세워 카드사와의 협상에서 우위를 점해 왔고, 낮은 가맹점수수료율의 적용뿐만 아니라 카드사에 각종 프로모션 비용을 부담시키는 등 상당한 이익을 독점해 온 것이 사실이다. 신용카드사가 2012년 한 해 동안 마케팅에 지출한 비용은 대략 5.1조원이며, 그 중 무이자 할부서비스에 대한 비용 부담이 약 1조원 이라고 한다. 이와 같이 신용카드 회원에게 이익으로 제공되는 무이자 할부서비스에 대한 비용을 신용카드사가 부담하는 구조는, 결국 카드사 수익 보전을 위해 가맹점수수료, 각종 금리, 연회비 등에 반영되었을 것이며, 이로 인해 거래비용의 거품이 제거되지 못했던 것이다.

또한 무이자 할부서비스를 이용하는 회원들의 비용이 신용카드 결제금액을 할부 없이 일시 상환하는 회원들에게 구조적으로 전가되는 문제가 있을 수 있다. 할부서비스는 현금서비스나 카드론과 마찬 가지로 일종의 대출인데, 무이자 할부서비스의 경우 이자지급 없이 대출서비스를 이용하는 것과 같다. 따라서 이번 중단정책으로 인해 그동안 대상에 관계없이 상시적으로 이루어졌던 이벤트 형식의 무이자 할부서비스가 연회비 또는 실적 등 회원의 부담비용에 상응하여 차등적으로 이루어지는 방향으로 정리되는 것이 바람직할 것이다. 금융당국 역시 무이자 할부가 가맹점의 매출을 늘리는 데에도 기여하는 판촉 행사인 만큼, 관련 비용도 카드사와 가맹점이 나누어 부담해야 한다고 보고 있다. 아울러 금융당국은 이 기회에 과당경쟁으로 인한 무이자 할부서비스를 잘못된 관행으로 보아 그것을 자제시키려는 입장이다.

4. 맺으며 하나의 결제시스템 내에서 발생한 비용은 이해당사자 중 누군가가 부담해야 하는 것이고, 기본적으로 수익자 부담원칙에 따라 비용부담이 이루어져야 한다. 그럼에도 불구하고, 지금까지는 그 부담이 가맹점에 편중되어 온 측면이 있어 이를 적정하게 조정하고자 하는 것이 이번 신 가맹점수수료 체계 개편안을 반영한 개정 「여신전문금융업법」이다. 외국의 경우 신용카드 회원이 리볼빙 서비스를 이용하면서 그에 대한 수수료를 부담하는데 반해, 신용카드 할부서비스는 우리나라 특유의 제도로 운영되어 왔다. 특히 카드사간 과열된 경쟁으로 인해 무이자 할부서비스가 상시적인 이벤트로 진행되면서 신용카드 회원에게 과도한 혜택으로 제공되어 온 측면이 있으므로 이러한 관행이 개선될 필요가 있다.

신용카드 회원은 약정된 부가서비스가 아닌 무이자 할부서비스를 요구할 계약상 권리가 없으므로, 그에 대한 기대심리가 법적으로 보호되기는 쉽지 않을 것으로 보인다. 또한, 대형 가맹점은 이번 무이자 할부서비스에 대한 비용부담을 가맹점수수료 인상에 따른 부담증가와 별개의 문제로 접근해야 할 것이다. 다만, 이번 개정 「여신전문금융업법」의 시행에 따라 가맹점수수료를 비롯한 신용카드 관련 쟁점들이 연착륙할 수 있도록 하는 것이 금융당국을 비롯한 각 이해관계자의 중차대한 과제인 만큼, 예상치 못했던 불편과 부담을 수반하는 급격한 조치는 신중하게 이루어져야 한다. 또한 이번 신용카드 무이자 할부서비스 중단사태와 같이 향후 발생할 수 있는 이해충돌 상황을 미리 점검하고 대응방안을 모색하는 것이 바람직하다.

1. 들어가며 2013년 1월 2일 국민권익위원회는 ‘특수형태근로종사자 권익보호 등에 관한 법률’의 제정을 고용노동부에 권고하였다. 권고는 특수형태근로종사자(이하 ‘특고’)에 필요한 근로기준 설정, 권익구제체계 구축 및 사회보험제도의 개선을 주요 내용으로 하고 있다. 국가인권위원회ㆍ노동계ㆍ학계 등에서도 특고에 대한 보호 입법 마련의 필요성을 계속 제기하여 왔고, 노동현장에서 다양한 고용형태의 특고가 확산되고 있다는 점에서 이들에 대한 보호는 중요한 당면과제라 할 수 있다. 이 보고서에서는 특고의 정의, 근로실태, 문제점을 살펴보고, 최근 논의 현황 및 해외 사례를 확인하고 입법ㆍ정책적 개선 방안을 제시하고자 한다.

(2) 현황 및 근로실태 통계청 ‘경제활동인구조사 부가조사’(이하 ‘경활조사’)의 고용형태에 따른 분류에서 특고는 비전형 근로자에 속한다. 비전형 근로자에는 특고 이외에도 파견근로자, 용역 근로자, 가정 내 근로자, 일일(단기)근로자 등이 포함된다. 경활조사(2012년 8월 기준)에서 특고는 54만5천명으로 조사되었는데, 이는 전체 임금근로자의 3.1%에 해당한다. 그러나 통계에 포착되지 않는 특고가 상당부분 존재하기 때문에 특고의 규모는 이보다 훨씬 많다는 주장도 제기되고 있다. 2012년 8월 기준 특고의 월평균임금은 정규직 근로자의 월평균임금 대비 65.5% 수준에 불과하다. 국민연금 직장가입률 3.8%, 건강보험 직장가입률 5.6%, 고용보험 가입률 5.8%로 사회보험 가입률도 매우 낮다. 즉 특고 대부분이 사회보험의 사각지대에 놓여 있는 것이다. 또한 「산업재해보상보험법」 개정으로 가입이 허용된 4개 직종 특고의 산재보험 가입률은 2012년 4월 30일 기준 9.2%에 불과하다. 특고의 근로복지 수준도 매우 열악한 것으로 나타났다. 퇴직금 적용률은 2.0%, 상여금 적용률은 10.9%, 시간외수당 적용률은 0.5%, 유급휴가 적용률은 1.8%에 불과하다.

3. 문제점 특고의 법률적 신분에 따라 이들에 대한 보호법제의 적용 여부가 결정되기 때문에 법률적 신분은 중요한 의미를 가진다. 특고는 「민법」상 위임이나 도급계약의 주체이기 때문에 독립자영업자로 보아야 한다는 경영계의 주장과 경제적 종속성과 일정부분 지시통제를 받는 등 근로자적 속성을 인정하여 노동법적 보호가 필요하다는 주장이 대립하여 왔다. 문제를 더욱 어렵게 만드는 요인으로는 특고로 분류되는 대상자 중에서 일부는 외형만 특고일 뿐 실질적으로는 일반 근로자와 다름이 없는 위장된 고용관계도 있다는 점이다. 우리나라 판례는 「근로기준법」상 근로자인지를 ‘사용종속관계’의 인정 여부로 판단하여 왔다. 사용종속관계란 계약의 형식에 관계 없이 실질에 있어서 근로자가 사업 또는 사업장에서 임금을 목적으로 사용자의 지휘명령을 받으며 근로를 제공하는 관계를 말한다. 판례는 사용종속관계를 판단함에 있어 고려해야 하는 사항들을 제시한 바 있다. 판례가 제시한 모든 고려사항에 해당되어야 근로자로 인정되는 것은 아니며, 사안에 따라 제반사정을 감안하여 종합적으로 판단된다.

6. 입법ㆍ정책적 개선방안 특고는 직종이나 업종 간, 또는 동일한 직종이나 업종 내에서도 경제적ㆍ인적 종속성 보호 필요성의 정도가 달라 이를 입법론으로 접근하는 것이 쉽지 않은 측면이 있다. 그러나 특고는 업무와 근로제공의 형태가 근로자와 같거나 유사한 경우가 많기 때문에 사회적 보호의 필요성이 인정된다. 또한 규제의 균형성 측면에서도 입법ㆍ정책적 개선 방안을 마련하는 것이 필요하다. 특고의 입법ㆍ정책적 보호 방안으로는 크게 다음 세 가지 방식을 고려하여 볼 수 있을 것이다. 첫째, 특고를 개념 정의하고 보호에 요한 내용을 열거ㆍ규율하는 특별법 제정 방식이다. 둘째, 「노동조합 및 노동관계조정법」이나 「근로기준법」상 근로자 및 사용자 개념을 수정하여 관계법령의 적용을 받도록 하는 방식이다. 셋째, 개별 법률마다 그 법률의 입법취지를 고려하여 해당 법률의 근로자 개념에 특고를 포함시키거나 특고에 대한 정의 규정을 두고, 적용의 특례를 인정하는 방식이다. 각 입법방식에 따라 장단점이 있기 때문에 우리나라 법체계나 노사관계의 현실, 실현가능성 등을 고려하여 입법방식에 대한 진지한 논의와 검토를 거쳐야 한다.

입법방식과 더불어 보호의 내용에 대해서도 충분한 논의가 있어야 할 것이다. 보호내용적 측면에서는 국가인권위원회와 국민권익위원회에서 권고한 다음 세 가지 내용을 고려하여 볼 수 있을 것이다. 첫째, 특고의 근로3권을 보장함으로써 노동조합을 통한 단체교섭 및 권리구제의 체계, 노동위원회의 조정ㆍ중재 및 시정명령체계를 구축한다. 둘째, 사회보험제도를 개선하여 산재보험 및 고용보험 의무화, 보험료 부담 최소화, 능력개발을 위한 교육기회부여 등이 반영되도록 한다. 셋째, 개별 관계에서 계약서 작성의 의무화, 부당 노무계약해지 금지, 보수지급기준, 휴일 및 연차휴가, 모성보호, 성희롱예방, 산업안전보건, 고충처리 등의 근로기준을 설정한다. 특히 근로3권의 보장, 산재보험의 적용 등 사회보장제도의 적용에 대해서는 전향적인 검토가 필요할 것이다.

1. 들어가며 2013년 1월 7일 LG유플러스를 시작으로, 이동통신 3사의 신규가입자 모집이 순차적으로 금지된다. 이는 이동통신 3사가 이동전화 가입자를 모집하는 과정에서 단말기 보조금을 차별적으로 지급하여 이용자를 부당하게 차별한 행위에 대한 방통위의 제재 조치의 결과다. 또한 방통위는 업무처리절차 개선등의 시정명령과 함께 총 118.9억 원(SK텔레콤 68.9억 원, KT 28.5억 원, LG유플러스 21.5억 원)의 과징금을 부과하였다.

이동통신사의 이동전화 단말기 보조금에 대한 정부정책은 규제에서 자율화로 변화해 왔다. 2000년 6월 (구)정보통신부와 공정거래 위원회는 협의를 거쳐 이동전화사업자의 단말기 보조금 지급을 금지하였는데, 이것이 단말기 보조금 규제의 시작이었다. 이후 2003년 3월에는 「전기통신사업법」상 한시적 금지조항을 도입하였고, 2006년 3월에는 부분 허용조치를 취했으며, 2008년 3월에는 법 일몰에 따라 보조금 자유화가 실시되었다. 그러나「전기통신사업법」상 보조금 금지조항은 삭제되었지만, 여전히 일정금액(27만원) 이상의 보조금 지급은 이용자 차별 행위로서 금지행위에 해당되기 때문에, 실질적으로 단말기 보조금 규제는 지속되고 있다고 보아야 할 것이다. 이동통신사의 과도한 단말기 보조금 지급에 대한 방통위의 제재에 관해서는 제도의 실효성과 의미에 대한 우려의 목소리가 존재한다. 실제로 이동통신 3사는 과거 영업정지 기간에 신규 가입자를 모집하여 과징금을 부과 받기도 하였으며, 이동통신 3사의 보조금 과잉지급 행위는 방통위의 제재에도 불구하고 지속적으로 발생하고 있어 제도의 실효성에 대해 의문을 품게 한다. 나아가 단말기 보조금 규제 자체에 대한 반대의 목소리도 존재한다. 이하에서는 방통위의 단말기 보조금 규제가 우리 이동전화시장의 현 상황에 비추어 과연 적절한 것인지를 살펴보고 향후 개선방안에 대해 논의하고자 한다.

2. 보조금 규제의 의미와 문제점 방통위는 이동통신사가 이용자에게 일정금액(27만원) 이상의 보조금을 지급하였을 경우, 이를 이용자 차별행위로 판단하여 과징금 부과 및 영업정지라는 제재를 가하고 있다. 이러한 보조금 규제는 정보접근력 및 협상력이 약한 이용자에 대한 차별을 해소함으로써 이용자 간 상호보조 행위를 규제하는 효과가 있다. 또한 마케팅비 경쟁을 줄이고 요금인하 및 품질개선 경쟁을 유도하려는 목적도 지니고 있다. 그러나 이러한 순기능에도 불구하고 현재의 단말기 보조금 규제는 몇 가지 문제점을 지니고 있다.

단말기 보조금은 서비스업자가 자신이 제공하는 서비스를 이용하고자 하는 소비자에게 지급하는 보조금으로서 신규가입자 유치를 위한 사업자의 마케팅전략의 하나다. 즉, 보조금을 지급하는 것은 기업의 영업활동의 한 가지 방법일 뿐이며 이를 규제하는 것은 영업활동의 자유를 제한할 소지가 있다. 27만원이라는 기준 역시 재고해 볼 필요가 있다. 위법한 1인당 보조금의 기준 액수는 이동통신3사의 월 영업수익, 월 유지원가, 월 예상이익, 단말기 교체주기, 제조사 장려금 및 당시 이동통신시장 전체 신규·기기변경 가입자수(2,639만 명)를 고려하여 2010년 방통위가 책정하였다. 2009년 자료를 바탕으로 산정된 이 액수는 2010년 시정조치부터 현재까지 사용되고 있다. 빠르게 변화하는 이동통신시장의 특성을 고려할 때 당시 기준을 획일적으로 적용하는 것은 문제의 소지가 있다.

(2) 규제의 효과성 문제 포화상태인 우리 통신시장의 상황을 고려할 때 방통위의 제재에도 불구하고 보조금 경쟁은 지속될 가능성이 크다. 실제로 보조금 규제에 대한 이동통신사의 위반율을 살펴보면, 2010년 SK텔레콤 61%, KT 52%, LG유플러스 61%, 2011년 SK텔레콤 40%, KT 38.5%, LG유플러스 45.2%, 2012년 SK텔레콤 43.9%, KT 42.9%, LG유플러스 45.5% 등이다. 특히 2011년 과징금 부과 당시 향후 신규가입자 모집 금지가 적용될 수 있다고 경고했음에도 2012년 조사에서 3사 모두 위반율이 상승한 것은 방통위의 제재 조치에도 불구하고 보조금 경쟁을 지속할 수밖에 없다는 것을 말해주고 있다. 우리나라처럼 시장이 포화상태인 상황에서는 서로의 가입자를 빼앗는 방식의 보조금 경쟁이 발생할 수밖에 없다. 또 다른 가입자 유인책인 통신서비스 요금인하의 경우 기존의 모든 가입자에게도 서비스 요금을 인하해 주어야 하기 때문에 사업자의 출혈이 더 크기 마련이다. 통신사 입장에서는 시장에 요금인하 압박이 존재하지 않는 이상 신규가입자에게만 일시적으로 단말기 보조금을 지급하는 것이 가장 적절한 사업전략일 수 있다.

(3) 규제의 부작용 가능성 보조금 지급을 제한하는 방통위의 규제는 오히려 이용자의 부담을 증가시킬 수도 있다. 공정위의 조사에서도 밝혀졌듯이, 현재 우리나라 스마트폰 가격은 이동통신사와 단말기제조사의 불공정행위로 인해 상당부분 부풀려져 있다. 스마트폰의 등장 이후 보조금 지급을 전제로 하여 단말기 공급가 및 출고가를 책정하는 것이 관행처럼 되었고, 이러한 관행 속에서 현재 스마트폰의 출고 가격은 100만 원에 육박하는 상황이다. 이미 보조금을 감안해 부풀려진 스마트폰 가격이 유지되는 상황에서 보조금을 일률적으로 제한한다면 그 부담은 이용자에게로 전가되고 말 것이다. 또한 이동통신 3사가 단말기 보조금 기준을 준수하더라도 그 보조금 재원이 요금할인 등에 활용되어 소비자들의 통신비 부담을 덜어줄지 확신할 수 없다. 결국 단말기 출고가가 부풀려지고 요금경쟁은 부재한 상황에서 보조금 지급마저 제한된다면 신규 단말기로 전환하려는 소비자들의 부담은 더욱 증가할 것이다.

3. 개선방안 방통위가 보조금을 규제하는 주요 목적은 가입자 차별 금지와 보조금 경쟁 과열의 방지다. 그러나 직접적인 보조금 규제를 통해서는 이러한 정책 목표를 달성하는 것이 어려울 수 있으며, 오히려 이용자 부담을 증가시키는 부작용을 수반할 수 있다. 따라서 궁극적으로 보조금은 이동통신사가 자율적으로 결정하게 하되, 다른 보완적인 정책 방안을 모색할 필요가 있다. (1) 단말기 선택권 확대 먼저, 소비자의 단말기 선택권을 확대하는 방향으로의 정책 추진이 필요하다. 이를 위해 폐쇄적인 우리나라 단말기시장을 개방하여 통신사와 단말기제조사의 고가단말기 위주의 출시 전략을 개선할 필요가 있다. 국내 단말기제조사는 글로벌 시장을 상대로는 다양한 가격대의 제품을 선보이고 있지만 국내 시장에는 일부제품만 출시하고 있는 실정이다. 궁극적으로 해외에서만 출시되고 있는 다양한 중저가 단말기의 국내 출시가 이루어져야 할 것이나 이는 기업의 판단일 것이다. 따라서 정부가 이를 유도하기 위해 해외출시 단말기의 국내수입을 활성화하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다.

(2) 단말기 가격 정보 제공 두 번째로, 사업자별 단말기와 서비스 가격 정보를 제공하는 웹사이트의 개설이다. 지금도 이동통신 서비스의 가격(요금제)은 방통위와 한국통신사업자연합회가 운영하는 ‘스마트초이스’를 통해 제공되고 있다. 이 사이트에 각 통신사 온라인 대리점별 약정기간에 따른 단말기 가격대 정보가 추가로 제공된다면, 이용자들이 이 정보를 이동통신서비스 가입시 하나의 기준으로 삼을 수 있을 것이다. 이를 통해 정보접근력이 떨어지고 협상력이 약하여 이동전화 서비스 가입시 상대적으로 불이익을 받았던 가입자의 정보비대칭이 어느 정도 해소될 수 있을 것이다.

4. 나가며 이용자간 차별 금지 및 이동통신사의 과잉경쟁 방지와 건전한 경쟁질서 확립이라는 차원에서 방통위의 보조금 규제는 좋은 목적을 지니고 있다. 그러나 그 수단의 적정성, 효과성에 의문이 제기되고 있고 제도의 부작용이 발생하고 있다면 제도의 존립에 대해 고민할 필요가 있다. 현재 방통위는 직접적으로 소매요금을 규제하기 보다는 도매제공의무제도 도입등을 통해 MVNO를 활성화시켜 요금경쟁을 촉진시키려는 노력을 하고 있다. 단말기 시장과 보조금 문제 역시 이처럼 직접 규제보다는 진입장벽을 낮추어 경쟁을 촉진시키는 것이 이용자 관점에서 더욱 바람직한 것은 아닌지 고민해야 할 때다.

법률안공포권 및 법률안거부권은 고대 로마의 호민관이 가졌던 절대적 거부권과 이후 유럽에서 국왕만이 법률안공포권을 가진 것에서 유래한다. 그러나 현대에 와서는 미국헌법에서와 같이 대통령의 법률안거부권은 현대적 권력분립원리에 기초한 것으로 보며, 절대적 거부권이 아닌 한정적 거부권으로 이해하고 있다. 일반적으로 고전적인 의미에서 권력분립원리라 할 때는 입법권, 행정권, 사법권으로 나누어 각각 분리된 국가기관이 당해 권리를 배타적으로 담당하여 서로 견제와 균형을 이루는 것이라고 할 수 있다. 그러나 현대적인 의미에서 권력분립원리는 기능적 권력분립이라고도 하여, 국가권력을 한 기관이 주로 담당하더라도 다른 기관과 기능 일부를 공유하여 권력남용을 견제하게 하는 방식이다.

2. 대통령 법률안거부권의 근거와 요건 1) 법률안거부권의 의의와 근거 대통령의 법률안거부권은 대통령의 헌법수호의무 및 기본권 보호의무에 근거를 둔다. 미국의 경우에도 헌법수호와 대통령제의 방위수단으로 여겨져 왔다. 연방주의자백서를 보면, 대통령의 법률안거부권은 입법을 신중하게 하도록 하며, 부당한 입법으로부터 헌법질서를 유지하고, 공공선에 적대적인 세력으로부터 공동체를 보호하며 나아가 소수자를 보호한다고 되어 있다. 우리 헌법상 대통령은 법률안공포권을 가지며(헌법 제53조제1항), 법률안에 이의가 있을 때에는 법안이 정부로 이송된 때로부터 15일 이내에 대통령이 이의서를 붙여 국회로 환부하고 그 재의를 요구할 수 있다(헌법 제53조 제2항). 재의요구가 있을 때에는 국회가 재의에 붙이고 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하면 그 법률안은 법률로 확정된다(헌법 제53조제3항).

2) 법률안거부권의 종류 법률안거부권에는 환부거부와 보류거부가 있고, 일부거부도 있다. 환부거부라 함은 우리 헌법처럼 대통령이 국회에서 의결된 법률안에 대하여 이의가 있을 때 법률안이 정부에 이송된 때로부터 일정기한 이내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고 그 재의를 요구하는 것이다. 보류거부(pocket veto)라 함은 대통령이 국회의 폐회로 인하여 지정된 기일 내에 환부가 불가능할 때에는 그 법률안이 자동적으로 폐기되는 것을 말한다. 우리나라에서 보류거부가 인정될 것인가에 대하여 헌법 제53조제5항에서 대통령이 15일 이내에 공포나 재의의 요구를 하지 아니한 경우 그 법률안은 법률로서 확정된다고 정하고 있기 때문에 보류거부는 인정되지 않는다. 일부거부라 함은 통과된 법률의 일부조문에 대하여만 재의를 요구하는 것인데, 우리 헌법상 이는 금지되어 있다.

노태우 대통령은 재임 중에 총 7건의 법률안 거부권을 행사하였는데, 이의서에서 밝힌 사유는 대부분 법리문제를 들고 있고, 정치적인 이유는 밝히지 않고 있다. 최근에는 대통령과 관련된 권력형 비리문제를 수사하기 위한 특별법 등에 대해 대통령측에서 거부권 행사를 검토한 바가 있지만 실제로는 거부권이 행사되지 않았다. 이번에 대통령이 거부권을 행사한 법률안은 국회에서 여야간에 합의가 된 법률이라는 점에서 여야 모두 반발하며 논란이 되고 있다. 우리나라에서 법률안거부권 행사가 많지 않은 이유는 정부가 법률안제출권을 가지고 있기 때문에, 법률안 거부권을 행사하지 않더라도 대통령이 입법에 관여할 수 있는 길이 많다는 점도 이유가 될 수 있다.

4. 나가며 법률안거부권은 대통령의 권한이기는 하지만, 절대적 거부권이 아니라 한정적 거부권이다. 국회가 환부된 법률안을 다시 재의결하면 그 법률안은 법률로 확정되게 된다. 따라서, 만일 대통령이 여러 가지 이유로 법률안에 대하여 거부권을 행사한다고 하더라도, 국회에서 다시 재의결하면 국회의 의사대로 법률이 관철될 수 있다. 우리 헌정사를 돌이켜보면, 대통령의 법률안 거부권 행사가 국회의 입법권에 대한 간섭으로 간주되어 정쟁을 격화시키는 경우가 있었다. 여소야대현상으로 대통령의 정책과 부합하지 않는 법률의 제정 또는 개정을 막기 위하여 행사되는 사례들도 있었다. 모든 권력은 남용의 가능성을 가지고 있다. 입법부도 헌법에 위반되는 법률이나 인기에 영합한 법률을 제정하여 입법권이 남용되는 경우가 있을 수 있고, 또는 국민에 대하여 재정적 부담을 과도하게 지우는 상황이 벌어질 가능성도 있다. 또한 국민의 기본권보장 강화라는 문제에 있어서도 법률이 항상 기본권을 보장하는 것이 아니라 침해할 경우도 있다. 모든 헌법기관과 마찬가지로 국민의 기본권 보장의무를 가진 대통령의 법률안거부권은 이러한 입법권 남용에 대한 견제장치로서 충분히 존재의의가 있다. 만일 입법권을 견제하는 대통령이 법률안거부권 자체를 남용했다고 판단되면 국회에서 거부대상이 된 법률을 재의결하면 되는 일이다. 이번 법률안거부권 행사에 대해서는 관련 업계의 반발이 크고 논란도 많다. 법률을 제정 또는 개정할 때는 많은 고려사항이 있겠지만, 국회로서는 국가 및 국민전체의 이익에 가장 도움이 되는 방식이 무엇인지를 판단하여 재의결여부를 결정해야 할 것이다.

1. 들어가며 지난 1월 18일 도쿄 외환시장에서 달러대비 엔화가 90.03엔에 마감되면서 엔저 현상이 본격화되고 있다. 아베신조 일본 총리가 목표로 한 달러당 90엔대의 시대가 되었다. 무제한적인 금융완화와 공공투자 확대를 근간으로 한 소위 아베노믹스의 1차 목표가 작년 12월 16일 아베정권 출범 후 거의 한달여만에 달성된 것이다. 일본 국내적으로는 아베노믹스의 효과로 인하여 기업 실적이 좋아질 것이란 기대가 커지면서 닛케이지수는 같은 기간 동안 11%가 올랐다. 하지만 관련 주요국 정부들은 엔화의 약세에 대하여 비판적인 입장을 보이고 있다.

독일 정부가 공개적으로 일본의 인위적 약세에 대하여 유감을 표명하고, 미국 역시 엔저로 인하여 국내 산업에 대한 불이익을 우려하는 입장이다. 또한 지난 17일 IMF 총재는 이러한 엔저 현상을 이웃나라를 궁핍하게 만드는 정책이라 공개적으로 비난하면서 일본의 환율정책에 대해 공격적인 모습을 보이며, 또다른 환율전쟁의 불씨를 만들고 있다. 우리나라는 사정이 보다 심각하다. 최근 달러화 대비 강세를 보이고 있는 원화의 입장에서는 엔저까지 겹쳐지면서 받는 영향은 더욱 크게 나타날 수밖에 없기 때문이다. 이에 본 글에서는 엔저 현상의 의미와 국내경제에 미치는 영향, 그리고 정책적 대응방향을 언급하고자 한다.

2. 엔저로 인한 국내경제의 영향 최근 급격한 원고 현상에 엔화가 저평가 되면서 원화대비 엔화의 가격은 2012년 상반기 말기준 100엔당 1,453.79원에서 2013년 1월 18일 기준 1,174.93원으로 19% 이상 하락하였다. 같은 기간 동안 달러가 8.3% 평가절하 된 것 에 비하면 두 배 이상 높은 수준이다. 이러한 엔화의 약세는 우리나라 경제에 두 가지 경로로 영향을 미친다. 하나는 부정적인 현상으로 엔화 약세에 따른 우리나라 제품의 수출 경쟁력 약화 우려이다. 그 동안 세계 시장에서 중국의 영향력이 급증했지만 여전히 한ㆍ중 간보다 한ㆍ일 간의 수출 경쟁관계(경합도 혹은 유사도)가 큰 것으로 나타나고 있다. 이에 엔저 현상은 우리나라의 수출경쟁력에 약점으로 작용할 것이 분명하다. 실제로 우리 수출업계 789개사를 대상으로 엔화가 하락함에 따라 수출에 미치는 영향을 조사한 결과, 응답업체의 41.0%는 수출경쟁력 약화 및 향후 새롭게 나타날 경쟁 구도를 우려하고 있는 것으로 확인되었다. 하지만 반대로 우리나라의 대일 무역적자의 상당 부문이 가격탄력성이 낮은 부품 및 소재의 수입으로 인한 것임을 고려해 본다면, 국내생산업체에게는 원가비용의 절감 요인으로 작용할 수 있는 장점도 있다. 즉, 보다 싼 엔화로 일본부품을 조달받아, 상품을 상대적으로 비싼 달러로 판매하면서 수출 채산성을 높이는 기회를 만들 수 있다. 일본산 부품이나 소재가격의 하락은 우리나라 수출의 50% 가량을 점유하고 있는 대기업 보다는 중소기업에게 오히려 큰 호재가 될 수 있는 이유이기도 하다.

3. 향후 엔화 전망 최근 급격하게 엔화가 약세를 나타내고 있으나, 이러한 약세가 장기적으로 지속될 것으로 보이지는 않는다. 이유는 다음과 같다. 첫째, 현재의 엔화 약세 현상은 외환시장에서의 수급에 의한 것이 아니기 때문이다. 정권차원에서 중앙은행을 통제하여 무제한적인 양적 완화를 통해 통화의 가치를 절하시킨데 따른 것이다. 일본의 양적완화는 정부의 국채발행을 통해 이루어진다. 현재 방출되고 있는 엔화는 국채 발행을 통해 조달하는 국민들의 부담인 것이다. 둘째, 현재의 양적완화정책은 일본 경제의 구조적 문제점에 대한 근본 대책이 없는 단기적인 처방에 불과하기 때문이다. 그동안 일본의 장기침체 원인으로 지적되어 온 인구 고령화와 인구 감소로 인한 내수시장 축소, 기업의 과당 경쟁, 혁신 능력 상실 같은 문제에 대한 대책이 빠져 있는 상황에서 금융정책에만 의존한 엔화 약세는 지속되기 어렵다. 현실적으로도 아베 정부는 인구 문제 해결책의 하나인 이민 확대 정책에 대해서는 논의조차 하지 않고 있다. 일종의 자유무역협정인 환태평양동반자협정(TPP)에 대해서도 농민 표를 의식해 부정적인 입장이다. 셋째, 현재 일본정부가 표방하는 아베노믹스는 일본은행에 물가상승률 2% 목표를 달성할 때까지 무제한 금융 완화를 통해 디플레이션을 벗어나자는 데 초점이 맞추어져 있다는 점이다. 이는 외환정책을 한시적으로 운영하겠다는 것으로 일본 역시도 지속적인 엔화 약세를 유지할 의지가 없음을 보여주고 있다.

4. 나가며 최근 엔화의 급격한 하락으로 인하여 다른 국가들에서 비난의 목소리가 나오고 있다. 실제 엔화에 더욱 민감할 수밖에 없는 우리나라도 지난 14일 김중수 한국은행 총재가 엔화 가치 하락 등 환율 변동성이 확대될 경우 미세 조정과 외환 건전성 조치 등으로 적극 대응할 것을 발표한 바 있다. 물론 2000년도 이후 엔화가 비정상적으로 높은 수준이었음을 감안할 때, 최근의 엔저 현상은 비록 정책적인 것이기는 하지만, 예전의 수준으로 회복하는 한 과정으로 이해할 수 있을 것이다. 그리고 현재 우리나라 경제 역시 이러한 현상에 크게 위축될 수준은 아니다. 오히려 최근 엔저현상으로 인하여 국내 중소기업들의 경우 부품 및 소재조달 등의 비용이 절감될 수 있으며, 달러화 대비 채산성도 높이는 기회를 얻을 수 있다. 문제는 글로벌 금융위기와 맞물려, 미국과 유럽에 이어 일본까지도 무제한적인 양적완화정책에 의존한 자국통화의 평가절하를 시도하는 것에 대해 우리 정부가 특별하게 대응할 수 있는 방안이 없다는 점이다.

1. 들어가며 금융정보분석원(KoFIU)이 수집하는 금융거래정보에 대한 접근권한을 확대하고자 하는 국세청의 움직임이 활발해지고 있다. KoFIU에는 「특정 금융거래정보의 보고 및 이용 등에 관한 법률」(이하 ‘「특정금융거래보고법」’)에 따라 2,000만원 이상의 현금거래 내역과 1,000만원 이상의 계좌 이체, 현금거래 가운데 이상한 자금 흐름이라고 의심되는 모든 거래 내역이 은행 등 금융회사를 통해 보고되고 있다. 이 중 일부의 금융거래정보가 국세청에 통보되는데, 그것만으로는 연간 300~400조원대로 추정되는 지하경제로 흘러 들어가는 자금의 원천을 파악하기 어렵다는 것이 국세청의 입장이다.

지금까지의 세수방식으로는 복지재원 조달 계획에 한계가 있다는 인식이 확대되고 있는 상황에서, 새로 구성되는 정부는 복지재원 확보에 중점을 두고 있다. 이와 관련하여 국세청은 KoFIU의 금융거래정보를 활용하여 탈세를 적발하고 효과적인 세수 확충을 할 수 있다는 입장을 가지고 있다. 금융거래정보에 대한 접근권의 확대는 지하경제 양성화를 통한 복지재원 확충이라는 공익성을 띠고 있지만, 다른 한편에서는 개인정보보호 문제, 사생활 침해 문제를 고려해야 하므로 방향 정립이 용이하지 않다. 따라서 이와 관련하여 KoFIU의 업무내용 및 KoFIU와 국세청 양자 간의 입장을 정리하고 관련 쟁점을 검토해보고자 한다.

3. KoFIU와 국세청의 입장 (1) KoFIU의 입장 FIU는 수사·조사권이 없는 분석기관으로서 정보를 검토, 판단하여 범죄관련성이 의심되는 거래를 수사·조사기관에 통보하는 제도다. 이 제도는 원칙적으로 금융비밀(국민의 사생활)보호와 공익실현간의 조화라는 「금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률」(이하 ‘「금융실명법」’)의 취지 내에서 입법·운영되어야 한다. 이에 근거하여 KoFIU는 만일 범죄관련성이 의심되는 정보 외에 과세 목적의 정보를 국세청에 제공할 경우 FIU제도의 근간이 훼손된다고 주장한다. 또한, 금융회사가 금융거래시마다 탈세여부를 점검·보고토록 하는 것은 금융회사에 과도한 부담으로 작용할 우려가 있다는 것이 KoFIU의 입장이다. 게다가 고액현금거래는 거래관행상 선의의 현금거래를 상당수 포함하고 있는데, 이러한 거래까지 열람하는 것은 「헌법」상 사생활 비밀보장에 배치되며, 「금융실명법」상 비밀보호·영장주의 원칙에 대해 중대한 훼손이 야기될 수 있다는 것이다.

(2) 국세청의 입장 국세청은「특정금융거래보고법」이 금융거래정보의 활용 목적을 지나치게 엄격히 제한하고 있어, KoFIU에 수집된 금융거래정보 중 국세청이 세무조사 등에 활용할 수 있는 자료는 극소수일 뿐이라고 한다. 그러나 국세청은 그 자료를 바탕으로 한 세무조사를 통해 지난 2009년부터 2011년까지 3년동안 4,300여억원을 거두었다. 또한, 만일 KoFIU에 보고된 모든 자료를 활용해 세무조사에 나서면 연간 4조 5,000억원의 세수를 추가로 확보할 수 있다고 주장하고 있다. 이러한 국세청의 입장은 지난 2012년 8월 28일에 이한구 의원이 대표 발의한 「특정금융거래보고법」일부개정법률안에 의해 뒷받침되고 있다. 동 개정안에서는 탈세 예방을 입법목적에 추가하고, KoFIU 정보의 활용범위를 국세의 부과·징수에 필요한 경우로 전면 확대함으로써 국세청이 세무조사업무를 위해 KoFIU의 금융거래정보에 접근할 수 있는 방안을 제시하고 있다.

4. 주요 쟁점 국세청의 금융거래정보에 대한 접근권 확대요구와 관련하여 다음의 쟁점들이 문제가 된다. (1) 개인정보보호 및 사생활보호 금융회사 등이 「특정금융거래보고법」에 따라 자금세탁행위나 공중협박자금조달행위가 의심되는 현금거래나 고액현금거래를 KoFIU에 보고하는 경우, 「금융실명법」과 「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」(이하 ‘「신용정보법」)의 일부 규정에 우선한다. 즉, 금융회사 등은 정보주체에게 개인신용정보제공·활용에 대한 사전 동의를 받지 않았더라도 위 금융거래정보를 KoFIU에 보고할 수 있으며, 정보주체 역시 신용정보제공사실의 통보를 금융회사 등에 요구할 수 없다. 또한 금융회사 등은 정보주체로부터 「금융실명법」상 금융거래정보 제공에 대한 서면동의를 받을 필요가 없다. 국세청의 금융거래정보에 대한 접근권을 확대할 경우, 개인신용정보 등 개인금융거래정보가 정보주체의 의사와 관계없이 국가기관에 제공되는 것이므로 「금융실명법」과 「신용정보법」의 입법취지 및「헌법」상 자기의사결정권에 반할 우려가 있다. 따라서 이에 대한 입법적 보완이 필요하며, 이는 금융거래정보를 이용한 세원의 투명성 확보와 개인정보보호라는 두 가지 공익 간의 상대적 중요성을 고려하여 결정되어야 할 것이다.

6. 맺으며 국가가 세원을 투명하게 밝히고 공정하고 합리적인 세제를 확립하기 위해서는 적절한 금융거래정보를 수집하고 활용하는 것을 제도적으로 뒷받침하여야 한다는 것은 논의의 여지가 없다. 그렇지만, 이와 더불어 개인정보보호 문제와 국세청의 정보독점기구화 우려 등을 해소할 방안을 모색하는 것이 필요하며, 정보보호에 관한 각 법률의 입법취지에 반하지 않도록 신중한 접근이 필요하다. 국세청에 금융거래정보가 제공됨으로써 양성화해야 할 지하경제가 오히려 음성화될 우려 등의 부작용도 고려해야 할 것이다. 해외사례를 통해 알 수 있듯이, 다른 선진국들도 금융거래정보에 대한 접근을 무제한적으로 허용하고 있지는 않다. KoFIU의 금융거래정보를 활용하면 세수가 크게 증가할 것이라는 국세청의 주장도 과연 타당한지 신중하게 검토해 볼 필요가 있다.

1. 들어가며 법무부는 오는 1월 31일 범죄사실, 사회적 통합의 상징성, 피해회복 등을 종합적으로 고려하여 각계각층 총 55명에 대한 특별사면·감형·복권을 실시하겠다는 발표를 하였다. 특히 이번 특별사면에 세간의 관심과 더불어 비판의 목소리가 나오는 이유는 17대 대통령의 임기 말이라는 특별사면의 시점과 사면 대상자 55명에 각 종 경제사범, 비리사범 및 대통령의 측근이 포함되어 있어 국민의 법감정에 반하는 사면이라는 평가에서 비롯된다. 특별사면권은 ｢헌법｣과 ｢사면법｣에 근거하여 사법부의 판단을 변경하는 대통령의 특권으로, 법률과 재판의 불완정성, 법적 재판과 다른 사회적 가치와의 조화를 통해 사회적 통합을 이루려는 목적에서 인정되는 특수한 권한이다. 그러나 특별사면은 근본적으로 사법부의 판단을 변경하는 권한이기 때문에 권력분립의 원칙에 위배될 소지가 있고, 법치주의의 본질적 요청인법의 형평성을 깨뜨려 법에 대한 신뢰를 훼손시킬 수 있다는 점에서 오히려 사회적 갈등을 양산한다는 비판의 목소리가 꾸준히 제기되어 왔다. 이하에서는 현행 특별사면제도의 주요 내용과 운영 현황을 바탕으로 현행 제도의 문제점을 살펴보고, 외국 입법례를 통해 현행 사면제도의 입법적·제도적 개선 방안을 제시하도록 한다.

4. 외국 입법례 (1) 독일 독일은 유죄판결이 확정된 특정인에 대한 심사를 통해 특별사면을 행하는 바, 권한 행사의 주체가 이원화되어 연방사건에 대해서는 연방대통령이, 기타 다른 형사사건에 대해서는 주지사가 행하게 된다. 독일에서의 특별사면은 절차규정에 따른 행정 업무로 처리되는데, 유죄판결을 받은 자, 제3자의 사면청원 또는 재판부, 행형위원회, 교도소장 등 관청의 발의에 의해 사면절차가 개시된다. 그 후 대상자의 사건 담당 재판부, 경찰청 등 수사기관을 통해 대상자의 인적, 직업적, 경제적 관계 등에 대한 조사를 하게 된다. 위와 같이 사면 청원 등에 기초한 사실적 사안에 관한 조사 이외에도 대상자 사건을 담당한 법원의 의견, 행형위원회의 의견, 보호관찰을 받고 있는 경우 보호관찰관의 의견 등을 청취하도록 하고 있다. 조사가 완료되고 관련 기관의 의견서가 제출되면, 사면관청은 사면여부를 결정하게 되는 바, 이때 최종 보고되는 보고서에는 대상자의 인적·경제적 사항, 잔여형기, 범행에 대한 기술, 담당재판부, 선고형량, 피해배상 여부 등이 반드시 기재되도록 하고 있다. 최종적으로 사면결정이 되는 경우 사면관청은 당사자에게 결정 내용을 공지하며, 사면은 일정한 의무부과를 조건으로도 가능한 바, 부과된 의무를 이행하지 않는 경우 사면을 철회하거나 반려하는 것도 가능하다.

(2) 프랑스 프랑스는 우리나라와 유사하게 일반사면은 국회에 전속시켜 국회의 입법사항으로 하며, 대통령은 특별사면권만 행사할 수 있다. 대통령이 행사하는 특별사면이라도 독자적으로 사면을 결정하는 것이 아니라 법무부장관의 사면요청, 사면절차에 따른 사안조사, 법무부 담당부서의 행정처리 절차를 거쳐 최종 결정을 하게 된다. 특징적인 점은 프랑스 ｢사면법｣(Loi n˚95-884 du 3 août 1995)은 테러범죄, 전범옹호죄, 반인륜죄 등에 대해서는 사면이 배제된다는 규정을 두어 사면권의 한계를 정하고 있다는 점이다.

(3) 일본 일본은 ｢헌법｣과 ｢은사법｣(恩赦法)에 근거하여 사면을 실시하는 바, 우리나라의 특별사면과 유사한 제도로 개별은사를 두고 있다. 개별은사는 법무성에 설치된 ‘중앙갱생보호심사회’가 신청자에 대하여 실시하는 바, 우선 교도소장, 보호관찰소장, 검사의 직권 또는 본인의 신청에 의해 중앙갱생보호심사회에 상신이 이루어진다. 이후 심사회의 개개 사안에 대한 심사, 은사실시 여부에 대한 법무대신에 신청, 내각의 각의를 통한 은사 결정과 천황의 인정, 공포로 사면이 실시된다. 일본은 ｢은사법 시행규칙｣에서 사면권 제한에 관해 정하고 있는 바, 일정 기간이 경과하지 않은 경우 특사에 대한 신청을 할 수 없도록 정하고 있다.

5. 개선방안 현행 특별사면제도를 개선하기 위한 방안으로 첫째, 자의적인 사면권 남용을 견제하기 위한 제도적 장치를 명문화하는 방안을 들 수 있다. 예를 들어, 사면대상자 선정에 있어 일정 형기 이상의 수형기간을 경과한 자만 사면 대상자로 선정한다든지, 헌정질서 파괴범, 반인륜범죄, 부정부패범죄 등 국민의 법감정상 사면이 부당하다고 고려되는 범죄에 대해서는 사면을 불허하도록 한다든지, 사면 단행에 있어 시간적 제한을 마련하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 둘째, 자의적 사면권 행사 방지를 위한 외부 견제장치 마련을 위해 국회 또는 당해 판결을 내린 기관의 수장인 대법원장 등 타 기관 의견청취를 의무화하여 사면에 신중을 기할 수 있도록 하는 방안도 고려할 수 있다. 셋째, 사면심사위원회 운영에 있어 인적 구성의 적정성 및 객관성을 보장하고, 위원회 심사의 투명성을 확보하기 위해 사면심사위원회 위원 구성에 법무부장관뿐만 아니라 대법원, 국회 등도 외부위원을 추천할 수 있는 방안을 고려해 볼 수 있다.

(2) 발사체 기술 현황 우주발사체 기술은 인공위성 발사 및 우주탐사를 위한 기본수단이고 국가안보, 전략 측면에서도 활용도가 높기 때문에 기술확보가 필수다. 아무리 위성기술이 발달하여도 발사체를 국산화 하지 않는 한 미자립국이다. 그래서 한국은 나로호 발사의 경우 1단로켓은 러시아가 생산한 완성품을 활용 하지만, 이와는 별도로 발사체 국산화를 위한 개발이 진행되고 있다. 현재 미국, 프랑스, 일본, 러시아, 우크라이나, 중국, 인도, 이스라엘, 이란 등이 발사체 기술을 보유하고 있다. 한국은 고체추진로켓인 과학로켓 1호(1993), 2호(1998)의 개발, 액체추진 로켓인 과학로켓 3호(2002)로 기초기술을 확보하였다. 또한 나로호(KSLV-I, 2단형 발사체로 1단 액체 2단 고체로켓임)와 상관없이 2010년부터 한국형발사체 KSLV-II(1.5톤급 실용위성 탑제 가능 3단형 로켓)의 개발에 착수했다.

한국형발사체는 1단계로 2014년까지 7톤급 액체엔진의 개발 및 시험설비 구축, 2단계로 2018년까지 75톤급 액체엔진 개발 및 시험발사, 3단계로 2021년까지 3단형 발사체 개발 및 발사(2회) 완료를 계획하고 있다. 성공할 경우 달탐사 위성, 다목적실용 위성 발사, 해외 위성발사 수주 등이 가능해진다. 한국형발사체 개발예산은 1조 5,449억 원으로 발사체 개발을 통해 약 2조 4천억 원의 생산유발효과와 약 7천억 원의 부가가치, 1만4천여 명의 고용창출 효과가 있을 것으로 보고 있다(2008. 9. 예비타당성 보고서). 한국의 위성발사체 기술 수준은 세계최고 기술을 보유한 미국과 비교하여 69% 수준(기술격차 10.6년, 기술경쟁력 10위)이다. 우주기술 논문 수는 세계 10위, 특허 수는 세계 16위다.

(3) 전문인력 현황 현재 우주개발 고급전문인력은 현재 400여명이다. 향후 원활한 사업추진을 위해 2021년까지 최소 1,000명이 필요할 것으로 예상하고 있어 현 인력 대비 향후 약 600여명(항공우주연구원 30명, 산업체 482명, 대학 95명의 고급전문인력)이상이 추가로 요구된다. 특히 산업체에 다수의 인력수요가 발생할 것으로 예측하고 있다. (4) 국제협력 현황 우주발사체 기술은 안보와 군사적 측면 때문에 기술확보를 위한 국제협력이 어렵다. 특히 미사일기술통제체제를 통해 기술이전을 제한하고 있다. NASA의 경우 기관 자체의 공동연구가 80%이상이며 나머지는 미국내 공동연구이고, 타국과의 공동연구는 아주 적다. 우주항공분야 특허의 경우도 미국이 총 5,300여 건을 보유하고 있으나 공동 출원한 경우는 50건에 불과할 정도로 배타적이다. 한국은 지난 20년간 일본과의 1건이 전부다.

4. 우주강국 진입의 과제 우주강국 진입을 위해서는 정부의 의지(정책, 예산, 조직), 기술동력 확보(정부연구기관, 기업의 전문인력 양성 및 활용: 위성, 발사체, 통제, 정보활용 등), 지지기반 확대(관련 시장 및 연구, 인력, 데이터 활용서비스, 국민 생활 개선과의 다양한 연결) 등이 필수적이다. (1) 예산의 안정적 지원 1, 2차 나로호 발사의 실패 이후 실제로 예산 확보에 문제가 발생하였다. 2010년 한국형발사체 개발사업 700억 중 500억 원이 미확보됨에 따라 개발사업에 차질이 빚어지고 독자개발을 위해 필수적인 발사체 및 액체엔진 시스템설계에서 H/W(시제) 제작 및 시험이 지연되었다. 총 예산 1조 5,449억 원 중 올해까지 계획대비 미 확보된 예산은 1,700억 원이다. 2011년 기준으로 예산규모 면에서 한국은 미국의 1/200, 일본의 1/17 수준이다. 계획된 예산확보마저 불안정하다면 우주강국의 길은 지연될 수밖에 없다. 한국의 우주개발 예산을 안정적으로 확보하기 위해서는 계속비 제도를 적용하고 예비타당성 조사를 탄력적으로 운용하는 등의 조치가 필요하다. 미국은 계속비와 유사한 개념인 총사업비편성제도에 따라 10년까지(인건비 6년, 항공기 획득 8년, 함정건조 및 개조 10년 등)사업예산과 사업기간의 안정성을 보장하고 있다.

(2) 우주개발 인력의 확충 한국의 우주개발 전체인력은 미국(234,000명)의 1/180, 일본(6,000명)의 1/5에 불과하다. 대표 기관인 항공우주연구원 인력(행정직 등 포함 670명)은 미국 NASA(18,700명)의 1/28이며, 일본 JAXA(1,650명)의 1/2.5에 불과하다. 해마다 신규인력 확충을 요구 하지만, 공공기관 선진화 지침에 막혀있다. 일률적인 지침 적용으로 경직되어 있는 제도를 개선하여 기관의 특성에 따른 인력 증감에 유연성을 줄 필요가 있다. 발사체 관련 산업체 현황에서도 일본의 경우 분류별로 1~8개 기업이 활동하는데 비해 한국은 몇 개 분야에 1~2개 기업이 활동하고 있어, 전문기업의 활성화와 안정화가 절실하다. 대학, 출연연, 산업체가 공동으로 우주기술개발과 운용 및 활용, 인력의 중장기 양성로드맵을 수립하고, 정부는 관련 예산을 지원할 필요가 있다.

(3) 미흡한 핵심 기술력 확보 한국의 우주기술력은 미국에 비해 69%에 달하는 성과를 보이고 있지만, 남은 31%에 속하는 기술이 핵심기술에 속하므로 실질적인 기술격차는 단순 수치보다 크다고 볼 수 있다. 따라서 인력의 확충과 예산의 안정적 지원을 통하여 핵심기술을 국산화 하는데 튼튼한 토대를 마련해 주어야 한다. (4) 전문 관리 체계 구축 우주기술은 대표적인 융·복합기술로서 IT, NT의 강점기술과 접목하여 신기술 분야 및 고부가가치 창출을 가능하게 한다. 그래서 유럽연합은 미국 발사체를 이용한 위성발사 의존에서 벗어나고자 유럽우주청(ESA)을 설립하여 아리안 발사체 개발에 총력을 기울이고 있다. 우주개발은 중장기적 국가사업의 차원에서 안정적인 수행이 필요하므로 핵심기관인 항공우주연구원의 우주개발 전문기관 지정 또는 독립기관화 방안도 조심스럽게 고려할 필요가 있다.

1. 들어가며 헌정 사상 최초의 여성대통령 취임을 앞두고 ‘공기업 여성임원 30% 의무화’ 등 여성의 사회진출을 지원하는 방안이 쏟아지고 있다. 2013년 1월 11일에는 여야의원 62인이 공기업·준정부기관의 여성임원의 비율 확대를 내용으로 하는 ｢공공기관의 운영에 관한 법률 일부개정법률안｣(정몽준 의원 대표발의, 의안번호: 3306)을 발의하였다. 또한 1월 15일 여성가족부는 대통령직 인수위원회에서 향후 5년간 공공기관 여성관리자의 인력풀을 확충하겠다고 보고하였다. 이를 두고 환영 혹은 우려의 시각이 공존하는 상황이다. “우리 현실에서 5년 내 30%는 무리한 목표가 아니냐”는 비판론과 함께 “첫발을 내딛는 것이 중요하다”는 낙관론이 공존하는 것이다. 따라서 이 글에서는 공기업과 공공기관에서 여성임원 확대 정책이 등장하게 된 배경과 관련 법·제도의 현황과 문제점, 그리고 해외사례를 검토한 후 향후 과제를 제시하고자 한다.

유엔개발계획(UNDP)이 발표한 우리나라의 여성권한척도는 109개국 중 61위(2009 년), 세계경제포럼(WEF)이 발표한 우리나라의 남녀격차지수는 135개국 중 108위(2012년)에 그치고 있다. 이번 18대 대선에서도 모든 정당들은 여성의 대표성을 확보하기 위한 공약들을 제시하였다. 결국 ‘2017년까지 미래 여성인재 10만 양성’을 공약 중 하나로 내세웠던 여성후보가 당선되면서 ‘공기업 여성임원 30% 의무화’를 내용으로 하는 법안과 정책들이 등장하게 된 직접적인 배경이 되었다.

(2) 관련 법ㆍ제도의 현황과 문제점 우선, 고용 상의 성차별을 판단할 수 있도록 하기 위하여 ｢남녀고용평등과 일·가정 양립지원에 관한 법률｣ 제2조 제1호 후단은 간접차별의 성립요건을 규정하고 있다. 하지만 이 규정은 간접차별의 성립요건을 추상적으로 규정하고 있어서 어떠한 행위가 간접차별에 해당하는지 여부를 판단하기 위한 세부적 기준을 제시하고 있지 못하다. 다음으로, 정부는 2006년부터 여성고용율과 여성관리자 비율을 높이기 위하여 ｢남녀 고용평등과 일·가정 양립지원에 관한 법률｣ 제17조의 3∼제17조의 8에 근거하여 적극적 고용개선조치를 시행하고 있다. 하지만 이 역시 문제점은 대상사업장의 범위가 협소하여 여성고용율 대비 여성관리자율의 적정성도 제시되어 있지 않을 뿐 아니라 인센티브 혹은 과태료 등 강제 방안이 마련되어 있지 않다는 점이다.

4. 향후 과제 공기업 및 공공기관에서 여성관리자를 확대하려는 목적을 가진 정책들이 성공적으로 시행되기 위해서는 다음과 같은 과제가 검토되어야 한다. 첫째, 간접차별 여부를 판단할 수 있는 기준이 하루속히 마련되어야 한다. 공기업 및 공공기관에서의 여성관리자 확대정책의 성공여부는 ‘여성관리자의 수가 현저히 적은 것은 여성에 대한 간접차별이다’라는 인식과 국민적 공감대가 얼마나 확산되느냐에 달려있다고 할 수 있다. 이것을 가능하도록 하기 위하여 ｢남녀고용평등과 일·가정 양립지원에 관한 법률｣ 제2조 제1호 및 관련 시행령을 개정하여 간접차별에 대한 판단기준을 만들어야할 것이다. 둘째, 여성고용율과 여성관리자 비율을 높이기 위하여 2006년부터 도입되어 시행되고 있는 적극적 고용개선조치의 실효성이 확보 되어야 한다. 이것을 가능하도록 하기 위하여 ｢남녀고용평등과 일·가정 양립지원에 관한 법률｣ 제17조의 3∼제17조의 8 관련 규정 및 시행령을 개정하여 대상사업장의 범위 확대, 여성고용율 대비 여성관리자율의 적정성 제시, 보조금 지급 등의 인센티브 강화와 과태료 부과 등 벌칙이 마련되어야 할 것이다 셋째, 사회 전 분야에서 여성 관리자를 조직적으로 육성해낼 수 있는 프로그램의 도입이 시급하다. 여성 관리자의 발굴, 역량 진단 및 리더십을 전문적으로 훈련시킬 수 있도록 하는 방안이 마련될 때, 여성임원 및 여성관리자 확대정책이 성공적으로 자리 매김 될 수 있을 것이다. 공기업 및 공공기관에서부터 여성임원을 확대해 가는 것은 과거에 행해져왔던 여성차별로 인한 피해를 보상함으로써 성 평등을 실현해 간다는 의미를 갖는다. 뿐만 아니라 이러한 정책은 공기업 및 공공기관에서부터 의사결정과정의 다양성을 보장하여 조직의 유연성과 생산성을 높이는 계기가 될 수 있을 것이다.

2. 백악관의 후보자 사전검증 절차 미국의 대통령은 고위공직자 인준동의안을 상원으로 보내기 전에 철저한 사전검증을 실시한다. 대통령의 공직 후보자 물색은 백악관 인사실(White House Office of Presidential Personnel: OPP)과의 협의로 시작된다. 후보자가 결정되면, 해당 부처가 후보자 검증절차에 참여한다. 대통령 법률보좌관실(Office of Counsel)이 후보자 검증과정을 총괄감독한다. 여기에는 연방수사국(FBI), 국세청(IRS), 정부윤리실(Office of Government Ethics, OGE)이 실시한 조사가 모두 포함된다. 이 검증과정에서 후보자는 여러 종류의 서류를 제출해야 한다. 즉 재산공개서(SF-278), 국가안보지위를 위한 질문지(SF-86), 백악관 인사진술서(Personal Data Statement Questionnaire) 등이 여기에 포함된다. 후보자는 이 서류에 있는 ‘의도적으로 허위진술을 할 경우에는 연방법에 따라 처벌될 수 있다’는 항목에 서명해야 한다. 백악관 법률보좌관실의 후보자 검증절차가 끝나면 대통령은 후보자 인준동의안을 상원에 제출한다.

3. 미국 상원의 인준절차 (1) 대통령의 인준동의안 제출 미국 연방헌법 제2장 제2조제2항에 따라 대통령은 인준청문회의 대상이 되는 공직자를 ‘상원의 조언과 동의를 얻어’ 임명하도록 되어 있다. 대통령이 공직후보자에 대한 인준동의안을 상원에 제출하면 본회의에서 제1독회를 거친 후 행정서기(executive clerk)가 접수번호를 부여한다. 일반적으로 인준동의안은 만장일치 동의가 있는 경우를 제외하고는 상원에 제출된 당일이나 위원회가 인준동의안 심사를 보고한 당일에는 본회의에서 표결에 부쳐질 수 없도록 되어 있다(「상원의 사규칙」제31조제1항).

행정부와 백악관에서 제출한 자료와 별도로, 위원회는 자체적으로 정보수집과 검증작업을 실시한다. 위원회들은 대부분 위원회 자체 양식으로 재산공개서와 개인적인 배경조사서를 가지고 있으며, 후보자에게 이를 작성해서 제출하도록 요구한다. 어떤 위원회는 일차적인 서류검토 이후에 후보자에게 추가로 질문지를 작성할 것을 요구하기도 한다. 일반적으로 위원회는 후보자에게 인준청문회가 개최되기 이전에 이 질문지들에 대한 서면답변을 제출할 것을 요구한다. 법사위원회(Committee on Judiciary)의 경우 “파란 메모(blue slips)”로 불리는 편지를 후보자의 출신 주(州)상원의원에게 보내서, 후보자 인준을 지지하는지를 묻는다. 또한 법사위원회는 인준대상이 워낙 많기 때문에 후보자 검증을 위한 별도의 조사요원(investigative staff)을 두고 있다. 반면 규칙 및 행정위원회(the Committee on Rules and Administration)의 경우 상대적으로 인준청문 대상이 적기 때문에 FBI나 감사원(Government Accountability Office: GAO)의 지원만으로 후보자 검증을 실시한다. 위원회의 인준청문회가 실시되기 이전에 후보자가 위원회 보좌진을 만나기도 한다. 고위직 후보자는 청문회 실시 전에 직접 상원의원을 만나서 중요한 문제들에 대해서 미리 상의하기도 한다. 또한 후보자는 위원회의 수석법률보좌관을 만나서 재산공개서나 기타 잠재적 이해충돌 문제에 대해서 상의하기도 한다.

(3) 인준청문회 개최 미국 대통령이 상원의 인준을 받아서 임명해야 하는 직위(positions subject to presidential appointment with Senate confirmation: PAS)는 2012년을 기준으로 1217개에 이른다. 그러나 상원이 이들 모두에 대해서 청문회를 실시하는 것은 아니다. 즉, 민간인 지명자(civilian appointee)의 절반정도는 청문회를 실시하지 않고 인준된다. 또한 해당직위의 중요도와 청문회를 실시하는 위원회의 업무 부담에 따라서 청문회 개최 여부가 결정된다. 예를 들어서 법사위원회는 청문대상이 너무 많기 때문에 연방검사(U.S.attorneys)나 연방법원의 집행관(U.S.marshals)에 대해서는 청문회를 개최하지 않는다. 반면 에너지·천연자원위원회는 위원회에 회부되는 대부분의 인준동의안에 대해서 청문회를 실시한다. 청문회의 성격은 단순히 후보자를 환영하는 것에서부터 후보자의 정책프로그램에 영향력을 행사하기 위한 것에 이르기까지 다양하다. 또한 청문회에서 후보자의 자격이나 잠재적인 이해충돌가능성에 대해서 논의 하기도 한다. 상원의원들은 자신의 지역구와 특별한 이해관계를 갖는 문제에 대해서 후보자에게 질문을 하기도 한다. 청문회는 위원회 의결을 통해 비공개하기로 결정하지 않는 한 일반국민에게 공개된다. 위원회는 청문회 실시 이전에 후보자에게 질문지를 보내서 서면답변을 받기도 하고, 청문회 실시 이후에 추가로 서면질의를 하기도 한다. 특히 고위공직 후보자의 경우 취임 이후에 공직자로서 위원회에서 증언해야 할 가능성이 크기 때문에 인준청문회에 매우 협조적일 수밖에 없다.

(4) 위원회의 인준안 심사보고 위원회는 인준동의안에 대한 심사와 관련하여 4가지 선택을 할 수 있다. 즉, 인준동의안에 찬성하거나, 반대하거나, 아무런 권고사항 없이 단순히 보고하거나, 아무런 조처도 취하지 않는 것이다. 실제로 위원회가 인준안을 지지하지 않을 경우 반대보고를 하기보다는 아무런 조처도 취하지 않는 것이 일반적이다. 위원회가 보고하지 않은 인준동의안을 본회의에서 심사하기 위한 방법으로 위원회 심사배제요청(discharge petition)이 있다. 논쟁의 여지가 없을 정도로 상원의원들간에 인준안에 대한 합의가 높을 경우, 인준안의 처리절차를 단순화하기 위해서 소관 위원회의 지지 하에 만장일치 동의를 통해 위원회 심사배제가 이루어지는 경우가 흔하다.

(5) 본회의 심의 인준동의안은 본회의 캘린더 중에서 행정업무 캘린더(executive calendar)에 상정되며, 행정업무 캘린더에 등재된 업무는 행정회기(executive session)에서 심의된다. 상원의원은 인준안 의결을 막거나 지연시키기 위해서 보류(holds) 요청을 할 수 있다. 보류 요청의 이유는 인준안에 대해서 더 검토하기를 원하거나, 후보자의 정책입장에 반대하기 때문에, 또는 인준안과 무관한 문제와 관련하여 행정부의 양보를 얻어내기 위해서 이다. 인준안에 대한 본회의의 결정은 인준안을 승인하거나, 거부하거나, 위원회로 재회부하는 것이다. 상원은 인준안에 대해서 “상원이 이 인준안에 동의합니까?”(Will the Senate advise and consent to this nomination?)라고 구두로 물어서 의결한다. 대부분의 인준안은 만장일치 동의로 상정되고 반대없이 의결되는 것이 일반적이다. (6) 대통령에 대한 통지 인준안이 상원을 통과하면 대통령에게 통지되고, 대통령은 정식으로 후보자를 공직에 임명한다. 인준안이 상원을 통과하지 못하면, 해당 회기의 말이나 상원이 30일 이상 휴회할 때 대통령에게 돌아온다. 대통령이 동일한 후보자를 다시 지명하고자 하면 새로운 인준동의안을 다시 상원에 제출해야 한다.

김대중 정부 출범 이후 전임정부 시기에 비해 갈등과 양극화가 심화된 것은 북한과 통일을 보는 패러다임을 전환하고 지역적 · 이념적으로 소수에 기반을 둔 정부가 전임 정부와의 차별성을 강조하면서 새 정책에 대한 공론화과정을 생략했기 때문이다. 여기서 갈등과 양극화의 쟁점이 된 부분을 살펴보기로 한다. 첫째, 대북한 인식을 둘러싼 쟁점이다. 북한을 국가(안보)우선주의 패러다임으로 볼 것인가 아니면 민족우선주의 패러다임으로 볼 것인가가 문제가 된 것이다. 보수진영이 선호하는 전자의 패러다임으로 보면 북한은 대결과 갈등 및 극복의 대상이다. 진보진영이 선호하는 후자의 패러다임으로 보면 북한은 공존공영의 대상으로서 통일의 한 쪽 당사자이다. 둘째, 북한에 대한 지원방식에 대한 쟁점이다. 보수진영은 엄격한 상호주의 내지 연계원칙을 중시하는 지원을 선호한다. 반면 진보진영은 일방주의 내지 비동시적, 또는 비등가적 상호주의에 입각한 지원방식을 중시한다. 셋째, 북한의 변화 여부와 체제 내구력 정도에 대한 쟁점이다. 햇볕정책을 옹호하는 진보진영에게는 북한의 변화는 시작되었다. 이 현상은 불가역적(irreversible)이라고 보고 있으며 북한체제가 문제가 있지만 조기 붕괴는 없을 것으로 평가하고 있다. 그러나 보수진영에서는 북한의 본질적 변화(체제수준의 변화)는 유일체제가 존속하는한 불가능하고 북한이 이 노선을 고수하면 결국 붕괴되고 말 것이라고 보고 있다. 넷째, 북한의 인권과 북한주민에 대한 인식에 대한 쟁점이다. 보수진영은 국제사회가 요구하는 보편적 인권의 가치에 기준해서 북한인권 문제를 적극적으로 거론해야 한다는 주장을 한다. 이와는 달리 진보진영은 북한당국을 자극하지 않는 범위 내에서 조심스럽게 인권문제에 접근해야 한다고 주장한다. 또한 보수진영은 북한의 정권과 주민을 분리해서 다루자고 하는 반면, 진보진영은 북한체제의 특성상 양자를 구분하기 어렵다는 입장을 견지하고 있다. 다섯째, 북한을 다루는 방식에 대한 쟁점이다. 진보진영은 당근(햇볕)위주의 유화정책을 더 선호하고 있지만, 보수진영에서는 북한이 호의를 보이면 보상하지만 악의적 태도를 보이면 단호하게 징벌하는 연계원칙을 더 선호하고 있다. 여섯째, 북한 핵에 대한 평가에 대한 쟁점이다. 진보진영은 북한의 핵 보유는 생존을 위한 협상카드이기 때문에 체제생존과 경제재건을 담보하면 포기할 수도 있다는 견해를 갖고 있다. 반대로 보수진영은 북한은 핵 보유국가가 되는 것이 궁극적 목적이기 때문에 김정은 제1국방위원장의 유일지배체제가 존속되는 한 북한은 결코 핵을 포기하지 않을 것이라고 보고 있다.

한편 노태우 정부는 정부 수립 이후 최초로 체계적인 통일방안(한민족공동체 통일방안) 시안을 마련하고 전국 단위의 공청회를 열어 민의를 수렴하고 국회 차원의 공론화 과정을 거쳐서 정부의 공식 통일방안으로 발표했다. 그 결과 이 방안은 별 다른 반론과 수정 없이 지금까지도 정부의 공식 통일 방안으로 자리매김하였다. 또한 이보다는 제 역할을 다하지 못했지만 노무현 정부 시기인 2006년 5월에 구성된 민족화해와 번영을 위한 남북평화통일특별위원회와 18대 국회의 남북관계발전특별위원회도 대북정책의 공론화를 위한 국회 차원의 노력의 산물이었다. 이러한 공론의 장이 제대로 작동하기 위해서는 두 가지 전제조건이 충족되어야 할 것이다. 우선 대선 후보가 선거 과정에서 자신의 대북정책 구상을 구체적으로 제시하는 것은 유보해야 할 것이다. 물론 차기 대통령은 선거 과정에서 사안의 중대성에 비추어 볼 때, 국민들에게 대통령 후보로서의 통일, 외교안보에 관한 자신의 철학과 비전은 천명해야 한다. 그러나 구체적인 정책방향과 내용 및 실천 방안은 집권 이후 공론화 과정을 거쳐 제시할 필요가 있다. 두번째는 국회 산하에 남북관계와 통일문제를 전담하는 상설기구가 있어야 한다. 이것이 여의치 않다면 여야를 주축으로 시민사회(보수 및 진보진영)와 학계와 언론계 등을 망라하는 대북 및 통일정책 관련 문제를 논의하고 자문할 수 있는 의장 직속 상설 자문위원회 정도는 두어야 할 것이다. 대북 및 통일정책은 어느 특정 정파나 계층의 문제가 아니라 전 민족적 성격을 띠고 있다. 따라서 다른 어떤 정책 분야보다도 공론화과정이 필요하다. 이 분야는 집권세력이 독점할 사안이 아니라 여야와 진보와 보수가 함께 머리를 맞대고 다루어야 하는 일종의 공동지배영역인 것이다. 대북정책을 둘러싼 양극화 현상을 해소하고 지속가능한 대북 및 통일정책을 위해서 그 어느 때보다 국회의 역할이 절실하고 중요해지고 있다.

1. 들어가며 박근혜 대통령 당선인의 대선공약 이행을 위해 소요되는 재원은 향후 5년간 총 134조 5천억원으로 추산된다. 예산절감 및 세출구조조정 등을 통해 약 82조원을 절감하고 나머지 53조원은 세제개편 등을 통해 확보한다는 계획이다. 이와 같은 재원조달방안의 실현 가능성에 대해 여러 가지 분석이 나오고 있는 가운데, 조세정책 측면에서는 직접적인 증세 없이 이 정도 규모의 세입증대가 가능할 것인지에 관심이 모아지고 있다. ‘증세 없는 복지확대’의 기조 아래 제시된 세제개편의 큰 방향은 세정강화와 비과세ㆍ감면 축소이다. 세정강화는 탈루소득 과세 등 세원의 양성화와 체납세금 징수업무의 강화를 의미하며, 비과세ㆍ감면 축소는 일몰시기 도래 규정들을 연장 없이 폐지함으로써 조세지출 규모를 줄이는 것을 의미한다. 비과세ㆍ감면의 경우 중소기업, 장애인, 지역발전, 고용, 환경 등 사회정책적 배려에서 혜택을 부여한 것이 많다는 점에서 전면적인 폐지보다는 고소득층과 대기업에게 돌아가는 일부 혜택을 축소ㆍ폐지하는 선에서 이루어질 가능성이 높다. 반면 세원의 양성화는 탈세ㆍ조세회피 등 불공평한 조세부담을 유발하는 요인에 대한 제재라는 점과 최근 화두가 되고 있는 지하경제를 양성화 할 수 있는 가장 효과적인 방안이라는 점에서 그 역할에 대한 기대가 크다고 할 수 있다. 이에 이 글에서는 지하경제의 개념과 추정규모, 양성화의 의의와 과제에 관하여 조세정책적 측면에서 살펴보고자 한다.

2. 지하경제의 개념과 추정 규모 일반적으로 지하경제는 국민경제활동 중 정부의 공식통계에 잡히지 않는 부분으로 지상경제와 대비되는 개념이다. 실체를 관찰하기 어려운 수많은 경제적 활동으로 구성된다는 특성으로 인해 지하경제 활동에 대한 명확한 정의나 객관적인 범위가 설정되어 있지는 않다. 광의의 지하경제에는 금전적 거래는 물론 물물교환과 같은 비금전적 거래도 포함되며, 우리가 흔히 연상하는 마약밀매, 도박 등 불법적 활동뿐만 아니라 합법적 활동도 포함된다.(<표 1> 참조) 지하경제의 규모에 관한 연구는 추정방법별로 결과의 편차가 크며 여러 가지 가정을 전제로 하는 것이므로, 사실상 정확한 추정은 불가능하다. 지하경제 전문가인 슈나이더 교수의 연구자료나 국제통화기금(IMF)의 분석 결과에 따르면 최근 10년간 우리나라의 국내 총생산(GDP) 대비 지하경제 규모는 대략 24~29% 수준에 달해 OECD회원국 중 높은편에 속하는 것으로 평가되고 있다. 그러나 한국조세연구원이나 LG경제연구원 등 국내의 연구결과는 이러한 추정이 다소 과장되어 있다고 보고 있으며, 대략 17~24% 수준으로 평가하고 있다.

지하경제 규모의 증가는 국가 경제정책의 공평성과 효율성을 저해하며, 나아가 조세수입을 감소시킨다는 점에서 척결해야 하는 대상으로만 인식할 수 있다. 그러나 무조건적인 척결에 따른 부작용과 지상경제와의 상호보완적 역할을 고려한다면 양성화 대상에 대한 정확한 판단을 통해 합리적인 대책을 마련해야 한다. 지하경제 양성화를 위해 주목해야 할 부분은 세금이나 규제를 회피하기 위해 거래를 은폐하는 경우들이다. 이 경우들 중 양성적인 거래활동을 하는 자들에게 불공평한 부담을 유발시키는 사례들에 대해서는 이를 제재하는 방식으로, 과중한 규제가 양성적인 거래활동을 어렵게 만드는 사례에 대해서는 규제를 완화함으로써 해결해야 할 것이다. 따라서 조세정책 측면에서 세원양성화의 목표로 삼아야 할 부분은 <표 1>의 탈세나 조세회피와 관련된 부분으로서 활동 자체는 합법적이나, 수반되는 조세법적 의무를 위반하는 행위이다. 이러한 행위는 성실한 납세자들에게 불공평한 조세부담을 유발시키고, 국가 전체적으로 직간접적인 세부담의 증가를 가져와 지하경제 규모를 다시 확대시키는 악순환을 가져올 수 있기 때문이다. 이하에서는 이러한 부분을 조세정책으로서 양성화할 수 있는 과제들에 대하여 살펴보고자 한다.

부가가치세제의 올바른 정착과 과세표준의 양성화를 위해서는 간이과세제도의 폐지가 절실히 필요하다. 다만, 우리나라 자영업자 및 현재의 납세현실을 감안하여 폐지하더라도 영세사업자에게는 동일한 수준의 세부담 경감 혜택을 줄 수 있는 대안의 마련이 필요하다. 부가가치세 납부의무 면제금액을 적정 수준으로 상향조정하거거나 폐지를 통해 확보된 세수를 영세사업자에게 직접 보조하는 방식으로 부담을 완화하는 정책 등을 고려해 볼 수 있다.

(2) 금융정보분석원 정보 활용 금융정보분석원(이하, FIU)은 「특정 금융거래정보의 보고 및 이용 등에 관한 법률」(이하, ｢특정금융거래보고법｣)상 혐의거래보고제도(STR)와 고액현금거래보고제도(CTR)에 근거하여 금융회사 등에게서 수집한 특정금융정보를 법집행기관에 제공하는 자금세탁방지 기구이다. 2001년 FIU 출범 이후 첫해에 국세청에 제공된 정보는 고작 6건이었으나, 2011년에는 7,498건까지 늘어나 급격한 증가추세를 보이고 있다. 이는 같은 해 FIU의 타기관 총제공정보 건수(13,110건) 대비 57%에 이르는 높은 비중이지만, FIU에 접수된 전체 혐의거래 건수(329,463건) 기준으로는 약 2.3%, 전체 고액현금거래 건수(11,308,000건) 기준으로는 약 0.07%에 불과한 수치이다.

(3) 기타 이밖에 세원 양성화를 위한 과제들로는 다음과 같은 것들이 있다. 탈세를 위해 현금 결제를 유도하는 예식장 등 대규모 현금수입업종과 성형외과 등 고소득 전문업종에 대한 세무조사를 강화하고 탈세제보에 대한 포상제도나 성실납세에 대한 보상제도를 현실화할 필요성이 있다. 또한 가짜 석유나 가짜 상품 제조, 불법사채업자 단속을 통한 불법행위 근절과 탈루소득 적발도 중요한 과제라 하겠다. 최근 이슈가 되고 있는 종교인 과세는 세원확보에 대한 기대보다 조세정의를 실현하고 나아가 종교단체 등 비영리법인에 대한 회계투명성을 높여 조세제도의 사각지대에 있는 세원을 양성화는데 의의가 있다는 점에서 지속적으로 노력해야 할 부분이다.

4. 맺으며 지하경제 양성화의 일환으로서 탈세, 조세회피 등 그동안 조세제도로부터 은폐되었던 거래들을 찾아내 제대로 과세하려는 시도는 분명 시급하고도 중요한 과제라 할 수 있다. 그러나 모든 소득을 샅샅이 뒤져 세원 포착의 기회로 삼는 데에만 급급한 양성화 정책은 오히려 지하경제의 규모를 더 확대시키고 조세 부담의 불공평을 심화시킬 수 있다. 왜냐하면 이는 영세한 자영업자나 일용직 근로자들의 생산활동을 위축시키고 세무정보나 세무전략의 활용이 비교적 어려운 저소득계층의 조세 부담을 과중하게 만드는 부작용을 유발할 수 있기 때문이다. 지하경제의 일부를 지상경제로 끌어내기 위한 제재와 함께 적절한 보상 등의 유인책이 동시에 필요하다 할 것이다. 또한 지하경제 양성화의 선봉장 역할과 함께 더욱 권한이 막강해질 국세청에 대한 견제방안도 마련해야 한다. 국세청의 정보독점이나 납세자 권익 침해를 상시 감시ㆍ감독할 수 있는 외부감독위원회의 설치방안 등이 검토되어야 할 것이다. 아울러 국세청도 공정ㆍ투명한 세정의 구현과 국민의 알 권리 충족, 수준 높은 조세정책의 분석을 위해 합리적인 수준에서 과세정보를 공개하는 등 강화된 권한과 정보력에 걸맞게 면모를 일신할 필요가 있다.

1. 들어가며 신정부의 정책공약에 기초연금제도의 도입이 포함된 이후, 제18대 대통령직인수위원회(이하 인수위)가 본격적인 활동에 들어서면서 그 재원 마련방법 등 관련 쟁점들이 지속적으로 부각되고 있다. 기초연금제도를 도입하기 위해서는 현행 기초노령연금을 기초연금으로 전환하고, 기초연금과 국민연금을 재구조화하여 통합 운영하는 방식으로의 제도개선이 필요하다. 이에 따라 2013년에 관련 법률을 개정한 후, 2014년부터 기초연금을 월 20만원씩 지급하겠다는 방안이 발표된 것이다. 이 경우 기초연금과 관련한 소요재원은 2014년 13.1조원, 2015년 14.3조원, 2016년 15.6조원, 2017년 17.3조원에 이를 것으로 전망되었다. 그러다보니 재원마련 방안이 필요하고, 가장 먼저 고려된 방안은 국민연금기금에서 소요재원의 30%를 마련한다는 것이었다. 이 방안이 기존의 국민연금가입자들로부터 반발을 받게 되자, 기초연금을 도입하되 소요재원을 축소하는 방법이 논의되었다. 그 결과 전체 65세 이상 노인들 중에서 상대적으로 부유한 노인들을 제외하되, 그 기준을 국민연금 수급여부로 결정하는 방안이 고려되었다. 이에 대해서도 국민연금 가입자 및 수급자와 미가입자 및 미수급자 간의 형평성 문제가 지적되자, 65세 이상 노인들을 연금수급 여부에 따라 4가지 경우로 구분하여 기초연금을 차등지급하는 방안을 고려중인 것으로 알려졌다. 현재 인수위는 기초연금의 재원마련을 국민연금기금 사용이 아닌 전액 조세방식으로 하겠다고 발표한 상황이다. 아직 신정부의 최종 결정안이 확정되지 않은 상황이지만, 현재까지 고려되었던 방안들과 제도도입 논의의 배경 및 관련 쟁점들을 분석하고, 향후 과제를 검토하는 차원에서 이 글을 구성해 보고자 한다.

2. 기초연금제도 도입 논의의 배경 기초연금제도란 다층소득보장체계의 가장 아래층에 위치하면서, 65세 이상의 모든 노인들에게 기초적인 소득보장이 이루어지도록 정액의 공적연금을 지급하는 제도를 말한다. 기초연금의 도입은 현재의 소득보장체계로는 노인 빈곤문제의 신속한 해결이 어렵다는 점, 베이비 부머 등 미래 노인세대들의 노후준비 상황이 미흡하기 때문에 빈곤 노인들이 지속적으로 증가할 수 있다는 점, 연금수급자 뿐만 아니라 연금가입자 측면에서도 공적연금의 사각지대가 큰 상황이라는 점, 현재의 국민연금과 기초노령연금제도를 재구조화 할 필요성이 크다는 점 등 복합적인 요인에 의해 고려된 사항이다. 기초연금제도의 재원을 조세방식으로 운영하기로 결정한 이상 기존의 기초노령연금제도의 연장이라고 볼 수 있으며, 「기초노령연금법」에 따라 2028년까지 연금액을 상향조정하려 했던 계획을 2014년으로 앞당기고, 대상 노인을 70%에서 100%로 확대한 것으로 볼 수 있다.

기초노령연금은 2007년 개정된 「국민연금법」에 따라 연금의 소득대체율이 40년 가입 기준으로 60%에서 40%로 낮아지게 되자 이를 보완하기 위해 도입된 일종의 노인수당이며, 조세로 재원을 마련하는 공공부조 방식으로 운영되어 왔다. 기초노령연금액은 2013년 2월 기준, 노인 단독으로 최대 94,600원이 지급되고 있어 빈곤노인들의 소득지원 취지에 실질적으로 부응하지 못하고 미흡하다는 비판을 지속적으로 받아 왔다. 본래 「기초노령연금법」(법률 제8385호) 부칙 제4조의2에는 기초노령연금 인상에 따른 소요재원 대책, 상향조정의 시기 및 방법, 기초노령연금과 국민연금의 통합 등을 논의하기 위한 연금제도개선위원회를 국회에 설치한다는 규정을 두었다. 법률에 규정된 시점(2008년 1월)보다 3년이 늦어진 2011년 2월부터 12월까지 연금제도개선특별위원회가 설치ㆍ운영되었으나, 기초노령연금을 기초연금으로 규정할 것인지 아니면 공적부조로 규정할 것인지에 대한 여야 간 입장차이만 확인한 채 구체적인 방안이 마련되지 못하고 종료되었다.

3. 관련 쟁점 기초연금제도의 도입과 관련된 첫 번째 쟁점은 재원 마련 방법이다. 추가재원을 국민연금기금에서 활용하겠다는 방안은, 이미 적립된 국민연금기금이 아니라 2014년부터 징수될 국민연금 보험료 수입에서 기초연금 재원의 30%를 조달하겠다는 것이었다. 국민연금기금 활용과 관련한 논란은, 향후 고령화의 진행으로 연금기금의 고갈시점이 앞당겨질 것이 우려되는 가운데, 기초연금에까지 기금을 활용하다보면, 기금고갈시점을 늦추기 위해 보험료율을 올리거나 연금급여를 줄여야 한다는 문제의식에서 출발한다. 기존의 연금보험료 납부자들은 다음과 같은 반론을 제기한다. 국민연금은 자신의 의사와 상관없이 대한민국 국민으로서 소득이 있으면 당연 가입되는 등 준조세의 성격을 띤 사회보험이고, 국민연금을 자신의 노후 소득을 위해 신탁한 것으로 이해해 왔는데, 기금의 적립과정에 기여하지 않았던 노인들에게 기초연금의 명목으로 국민연금기금의 일부가 지출되는 것은 부당하다는 것이다. 반면, 국민연금제도가 1988년 1월 시행될 당시, 연금수급요건인 “최소 15년 이상 가입, 60세 수급”에 원칙적으로 해당되지 않아 가입하지 못했던 45세 이상(현 70세 이상)인 자들에 대한 제도적 지원이 필요하다고 볼 수도 있다. 두 번째 쟁점은 국민연금 수급여부에 따라 기초연금 대상자에서 제외시키거나 연금액을 차등지급하는 문제다. 이는 국민연금을 수급하는 경우, 기초적인 소득보장이 가능하다는 전제가 반영되어 있다.

그러나 2012년 12월 말 기준, 기초노령연금과 국민연금을 동시에 수급하는 경우는 약 101만명이고, 이들의 평균 국민연금수급액은 약 19만원 수준인 것으로 나타났다. 평균수급액이 19만원이므로 두 연금의 동시 수급자 101만명 중 상당수는 19만원 미만의 국민연금액을 수급하고 있다는 것이다. 그리고 기초노령연금 수급여부를 막론한 전체 국민연금 수급자의 평균 연금수급액은 30만원에 불과하다. 이는 2013년도 1인 최저 생계비가 572,168원임을 감안해 볼 때, 국민연금 수급여부를 기준으로 기초연금 수급대상자에서 제외시키는 것은 기초연금제도의 도입 취지에 비추어 볼 때 면밀한 재검토가 필요한 사안으로 보인다. 게다가 국민연금에 가입하지 않았던 자는 기초연금을 20만원 전액 수급할 수 있고, 국민연금에 가입한 경우는 기초연금 수급대상자에서 제외되거나 소액의 기초연금만 수급할 수 있다면 국민연금 가입자들의 동요와 제도탈퇴를 유도하게 될 우려가 있다. 실제로 국민연금공단 콜센터ㆍ지사ㆍ홈페이지 등에는 탈퇴문의나 항의가 잇따르고 있다. 그룹 별 차등지원 방안이 고려되고는 있지만, 형평성 논의는 지속될 것이다.

세 번째 쟁점은 차등지원되는 기초연금제도가 도입될 경우, 다층소득보장강화와 노인빈곤 완화라는 본래의 취지가 무색해 질 가능성도 있다는 점이다. 다층소득보장체계가 이루어지기 위해서는 국민연금, 퇴직연금, 개인연금의 역할이 동시에 이루어져야 한다. 그러나 퇴직연금 가입에 있어 대기업 쏠림이 지속되고 있는 상황에서, 특수직역연금 가입자 및 수급자를 제외한 전 국민이 당연 가입되는 국민연금제도의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 그런데 소액이나마 스스로 국민연금에 가입하여 노후준비를 해 온 경우는 국가로부터 기초연금을 수급하지 못하거나 삭감된 금액을 받고, 국민연금에 가입하지 않은 경우는 기초연금을 수급한다면 본인의 기여에 근거하여 운영되는 사회보험인 국민연금제도의 기본 틀이 흔들리고 제도에 대한 신뢰가 약화되어 지속가능성이 떨어질 수 있다. 만약 국민연금 가입자들의 대거 탈퇴가 현실화 될 경우, 최근 정부가 추진해 온 1인 1연금 독려 사업에 반하는 결과를 낳을 수 있다.

정부는 우리나라 노인빈곤율이 OECD 회원국 중 1위이고, 노후소득에서 공적연금이 차지하는 비중이 낮다는 문제를 제도적으로 해결하고자 지난 2010년 7월부터 “내연금 갖기” 캠페인을 실시하고 국민연금가입의 필요성과 장점을 홍보하여 왔다. 그 결과 임의 가입자들이 급증하여, 2012년 말 기준 20만 7,890명에 이르렀다. 정부에서 임의가입자들의 국민연금가입을 독려하게 된 이유는 되도록 연금사각지대를 줄이고, 중ㆍ장년층의 연금가입을 독려하여 더 늦기 전에 연금수급 최소가입기간(10년)을 채울 수 있도록 하며, 자녀양육 등 가족에게 돌봄노동을 제공하느라 공적연금 가입 이력을 관리하지 못해 온 전업주부들을 연금제도에 포함시키기 위해서였다. 그런데 기초연금제도의 도입에 따라 탈퇴를 결심하는 계층들이 바로 이들 무소득 또는 저소득계층 가입자이며, 이들이 국민연금 제도를 탈퇴하고 기초연금 20만원을 유일한 소득으로 살아갈 경우에는 노후의 빈곤을 탈피하기 어려워질 것이기 때문이다.

4. 향후 과제 조세를 통해 소요재원을 마련하겠다는 기본 방향이 결정되었기 때문에, 이제는 기초연금재원의 확보가 계획대로 이루어지도록 하는 과제가 남아 있다. 만약 재원마련을 위해 증세가 불가피할 경우, 현 세대의 부담이 증가하는 것이며 이때 세대 간 갈등을 완화할 수 있는 방안이 추가적으로 마련되어야 할 것이다. 사회적 형평성 차원에서 볼 때, 기초연금의 차등적인 지급이 타당한 것인지, 그리고 어떤 세부적 기준을 통해 형평성을 확보하는 방향으로 제도를 설계할 것인지 등도 향후의 과제다. 마지막으로, 기초연금으로 인하여 기존 연금체계의 안정성을 훼손시킬 수 있는 부분을 최소화하는 방안은 무엇인지 등도 향후 고려되어야 할 과제로 남아 있다.

정부 의사결정에 전문성이 반영될 수 있는 경로를 보다 확대하여 국민수용성을 높이고, 전문가들 사이에 관련 의견을 개진할 수 있도록 하여 의사결정 과정에서의 절차적 투명성을 높이는 방안을 확대할 필요가 있다. 우리나라의 전력시장을 되돌아보면 이러한 전문성이 부족한 상태에서 시장체계가 결정ㆍ운영되고 있음을 확인할 수 있다. 2001년 이후 전력시장경쟁체제 도입의 추진으로 발전회사가 분리되었다. 전력시장개설 초기에는 전력에너지 공급체계에 대한 충분한 이해 없이 단순한 일반 재화와 같은 재화를 거래하는 시장체제라는 개념에서 접근하였다. 전력 거래를 증권거래 정도로 단순하게 이해하고 전력거래소라는 명칭을 가진 독립 전력계통 운영체계를 만든 것이 그 대표적인 예다. 또한 전력에너지 공급신뢰도의 근간을 형성하는 전력계통 운영에 관련된 매우 기술적인 사항들이 시장운영규칙의 하부 규칙에 산발적으로 언급된 것은 더욱 구체적이고 명시적인 예다. 구조개편 추진과정에서 전력거래소 및 전기 위원회가 설치되었으며, 이 때 규제 기능을 갖는 전기위원회를 설치하고 전기위원회 산하에 전력계통신뢰도 전문위원회를 설치하였다. 그러나 2011년 전기위원회의 기능 축소로 이제 그 활동이 거의 없다. 마지막으로 송전설비를 계획, 건설, 유지·보수하는 한국전력공사와 송전설비를 포함한 전력계통을 운영하는 전력거래소가 전력공급계통의 신뢰성을 종합적 차원에서 협의해 나가는 데는 한계를 가지고 있다.

유럽은 전력시장통합의 대전제를 달성하고 신재생에너지의 대폭적인 도입을 위하여 기술적으로는 대용량 망(Super Grid) 및 스마트그리드(Smart Grid)를 도입하였다. 또한 제도적으로는 ENTSO-E를 설치하여 2009년 제 3차 유럽위원회(EC)의 지령으로 전력공급계통의 신뢰도 확보를 강화하였다. ENTSO-E는 EU 지역 내의 41개 송전계통운영자가 준수해야 할 신뢰도기준 개발 및 평가 그리고 국가간 전력계통운영 조정 등의 역할을 하고 있다. 일본의 전력산업구조는 10개의 수직 독립전력회사가 담당지역에 거의 독점적으로 전력을 공급하는 체제다. 소매경쟁과 발전개방을 유인하기 위하여 2004년 중립기관인 일본전력계통 이용자협의회(ESCJ)를 설립하고 전력회사 간의 전력융통을 위한 신뢰도 기준 및 규칙을 만들어 왔다. 2011년 후쿠시마 사태 이후, 주파수가 서로 다른 동서(東西)간 및 전력회사간의 전력공급 신뢰도 향상을 위하여 ESCJ를 확대 재편할 계획이다. 새로운 기구에서는 동서간의 주파수 변환장치 증설 및 전력회사 간의 송전선 증설 등을 통한 일본 전역의 광역 신뢰도 향상을 위한 제도 정비 및 설비 보강을 국가적 차원에서 추진할 것으로 보인다.

5. 전력공급계통 신뢰도 제고 방안 이상에서 살펴본 바와 같이 전력계통은 매우 복잡한 설비로 구성되어 사고가 발생할 경우에 물적ㆍ인적 피해는 엄청나다. 따라서 계통의 신뢰도를 유지하는 일은 매우 중요한 일이지만, 안타깝게도 이에 대한 제도가 아직 충분히 확립되어 있지 않다. 전력계통의 신뢰도를 유지하는 가장 좋은 방법은 복잡한 기술적 문제를 충분히 이해하고, 정책 결정에 따른 결과를 충분히 예측할 수 있는 전문가 집단이 의사결정자들을 지원하는 것이다. 전문적 의견이 반영될 때 종합적이고 합리적인 정책ㆍ입법의 수립이 가능하다. 이러한 참여는 신뢰도 높은 전원 구성(power mix)을 계획할 때부터 필요하다. 최근 정부도 ‘신뢰도 관련 기구’설립을 고려하고 있는 것으로 알려져 있다. 신뢰도 기구의 결정이 국민으로부터 신뢰받기 위해서는 고도의 전문성을 중심으로 정부로부터 독립적인 판단을 수행하고 그 판단은 언제나 사실에 근거하여 국민들에게 공개되어야 할 것이다. 이러한 조건을 형성하지 않는다면, 결국 사업자나 정부에 포획된 규제기관으로 전락할 가능성도 있으며, 동시에 전문성 구축에 실패할 수 있는 가능성도 얼마든지 있음을 다시 한번 유의해야 할 것이다.

1. 서론 최근 2013회계연도 예산안 심사가 헌정사상 처음으로 해를 넘겨 의결되고, 쪽지예산 등이 문제되면서 국회 예산심사제도를 개혁해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 특히 현재 상설특별위원회로 설치되어 있는 예산결산위원회를 상임위원회로 전환해서 국회의 예산심사권을 보다 강화하는 방안이 제안되고 있다. 국회 예산결산특별위원회는 예산안ㆍ기금운용계획안 및 결산(세입세출결산 및 기금결산)에 대한 심사를 소관업무로 하고 있다. 상임위원회가 예산안에 대한 예비심사를 하기는 하지만, 실질적인 예산심사는 예산결산특별위원회에서 전담하고 있다. 이 글은 주요국 의회에서 예산심사를 담당하는 상임위원회를 살펴보고, 국회 예산결산특별위원회를 상임위원회로 전환할 때의 쟁점을 검토하는 것을 목적으로 한다.

예산결산특별위원회가 비상설 특위로 운영되었던 제15대 국회까지는 예산안 및 결산이 본회의에서 의결될 때까지 존속하는 한시적인 위원회로 운영되었다. 그러나 상설특위로 전환되면서 예결특위는 특위의 활동기간에 대한 규정인 「국회법」제44조제2항 및 제3항의 적용을 받지 않게 된 것이다. 예결특위를 상설화한 것은 예산심의의 지속성과 안정성을 확보함으로써 전문성을 높이고, 전반적인 재정문제에 대해 국회가 지속적인 관심을 갖고 관련정보와 자료를 취합하고자 하는 취지였다. 그러나 예결위원의 임기를 1년으로 정함으로써 위원의 계속성과 안정성을 보장할 수 없어서 상설화의 취지가 퇴색되었다는 비판이 제기되었다.

(2) 영국 영국 하원에서 예산심사를 담당하는 위원회는 재무부를 소관으로 상설화되어 있는 재무위원회(Treasury Committee)와, 재정법안 심사를 위해 한시적으로 구성되는 재정법안위원회(Finance Bill Committee)가 있다. 재무위원회는 예산안과 사전예산보고서를 검토하며, 제2독회부터 중요하고 논쟁적인 조항은 하원 전원위원회에서, 기타 예산조항은 재정법안위원회에서 심사한다. 재무위원회 위원은 13인이며, 재정법안위원회 위원은 30인〜40인으로 구성된다.

(3) 독일 독일 하원에는 예산위원회가 상임위원회로 구성되어 있으며, 의회의 예산심의과정에서 중심적인 역할을 한다. 독일 「하원의사규칙」에서는 미국 「하원의사규칙」에서처럼 예산위원회에 대한 별도의 규정은 없지만, 제95조와 제96조에서 예산위원회의 예산법과 재정법안에 대한 심사절차를 규정하고 있다. 예산위원회 위원은 총 41이며, 다른 상임위원회와 마찬가지로 교섭단체 의석비율에 따라서 위원이 구성된다. 별도의 규정은 없지만 예산위원장은 전통적으로 야당의원이 맡는다.

(4) 프랑스 2008년 개정된 프랑스 헌법에 따라 의회의 상임위원회 수는 8개로 제한된다. 하원에서 예산심사를 담당하는 상임위원회는 재정위원회(Finance, General Economy and Planning Committee)이다. 「하원의사규칙」제36조 제5항에서 규정하 있는 재정위원회의 소관업무는 국가의 세입과 세출, 예산집행, 통화와 신용, 국영산업에 대한 재정통제, 국유재산 등이다. 위원구성은 교섭단체 의석비율에 따르며, 의원은 단 하나의 위원회에만 선임될 수 있다. 재정위원회 위원은 총 73인으로 구성된다. (5) 일본 일본 중의원에는 예산위원회가 상임위원회로 구성되어 있으며, 결산을 담당하는 상임위원회는 결산행정감시위원회로 별도로 설치되어 있다(「국회법」제41조). 예산위원회의 위원 수는 50인이고 소관사항은 ‘예산’으로 규정되어 있다(「중의원규칙」제92조). 예산위원회 위원은 각 회파(會派)의 의석비율에 따라서 배정된다.

(2) 소관부처와 소관업무 모든 상임위원회는 정부 소관부처와 그에 따른 소관업무를 갖는다. 따라서 예산결산위원회가 상임위원회로 전환될 경우 이를 「국회법」제37조에 신설할 필요가 있다. 예산결산위원회의 소관으로는 기획재정부의 예산에 관한 사항과 감사원의 결산에 관한 사항이 될 수 있다. (3) 위원임기 및 겸임여부 현재 예산결산특별위원회의 위원임기는 1년이며 겸임이 가능하도록 되어 있다. 예결특위를 상임위원회로 전환한다면 다른 상임위원회와 마찬가지로 위원임기를 2년으로하고, 전문성 제고를 위해서 다른 상임위원회와 겸임을 금지할 필요가 있다. 물론 현재 상임위원회 중에서 국회운영위원회와 여성가족위원회 등 겸임을 인정하는 위원회가 있기는 하지만, 예산결산위원회를 상임위원회로 전환하고자 하는 목적 중의 하나가 전문적이고 내실 있는 예산심사라는 점에서 겸임을 인정하지 않아야 할 것으로 보인다.

(4) 예산법률주의의 채택여부 현재 국회에서 예산안은 법률과는 다른 별도의 안건으로 심사되고 있다. 예산법률주의를 채택할 경우 예산안은 법률과 동일한 심사절차를 거치며, 예산이 법적인 근거를 갖게 됨을 의미한다. 현행 헌법에 따르면 세입분야에서는 조세법률주의가 명문화되어 있지만, 세출분야에 대해서는 예산법률주의가 채택되어 있지 않다. 예산법률주의를 채택할 경우 예산의 규범력이 명확해지고, 미국의 세출법에서 볼수 있듯이 지출항목의 내용과 제약 등에 관하여 구체적으로 규정할 수 있다는 장점이 있다. 반면 예산의 법률화에 따른 경직된 예산운용에 대한 우려가 있으나, 이 같은 문제점은 보완가능하다는 반론도 있다. 그런데 예산법률주의의 채택여부와 예산결산특별위원회를 상임위원회로 전환하는 문제는 별개의 문제이다. 다시 말해서 예산법률주의를 채택하지 않고서도 상임위원회 전환이 가능하다는 것이다.

5. 결론 국회의 재정통제권은 입법활동이나 행정부감독활동 등 국회의 주요 기능과 비교할 때 상대적으로 취약했다고 평가받아왔다. 국회의 재정통제권 강화를 비롯하여 예산심사과정에서 제기되어 온 문제점들을 개선하기 위해서 제19대 국회에서는 예결특위의 상임위원회 전환을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 물론 상임위원회로 전환된다고 해서 예산심사제도의 여러 문제점들이 바로 해결되는 것은 아니지만, 예산심사과정 개혁을 위한 중요한 출발이 될 수 있을 것이다.

1. 입법디자인의 문제 중소기업이 지원중단을 꺼려서 중견기업으로 성장을 포기하는 이른바 피터팬 신드롬을 어떻게 막아야 할까? 복지지원이 빈곤층에 지나치게 집중되고, 나아가 빈곤층이 거기에 안주하는 현상을 어떻게 치유할 수 있을까? 노령층에 지급되는 기초연금을 예상하여 재산을 미리 분할처분하거나, 국민연금에서 탈퇴하는 현상을 어떻게 대처하여야 할까? 국민행복기금에 의한 저금리전환을 기대하여 고리대금이 활성화되는 현상은 어떻게 막아야 할까? 송도자유경제구역의 개발과정에서 주택단지의 개발은 활발하면서, 외자유치나 사회기반시설의 개발은 부진한 현상을 어떻게 바꿀 수 있을까? 이들 문제의 공통점은 지원대상이 법과 제도의 변화에 전략적으로 대응하여, 지원의 주체가 지원대상을 제대로 선별하기 어렵다는 것이다. 즉 지원 또는 규제대상은 자신만 알고 있는 사적 정보를 전략적으로 활용하여 지원대상에 포함되고자, 또는 규제 대상에서 회피하고자 노력한다. 이러한 노력은 개인적으로 이루어질 뿐만 아니라, 때로는 수평, 수직적으로 조직화되기도 하고, 구조적으로 제도에 체화되기도 하며, 나아가 윤리적, 문화적으로 정당화되기도 한다. 법은 선의의 입법취지를 넘어서, 이러한 전략적 행동을 충분히 감안하여 디자인되어야 한다. 이것이 메커니즘 디자인 이론에서 법과 제도를 보는 기본적 시각이다. 게임 이론의 철학이 상대방의 최선의 대응을 감안하여 최선의 전략을 선택하는 것이라면, 메커니즘 디자인 이론은 지원 또는 규제대상 일반의 최선의 전략적 대응을 감안하여 최적의 규칙을 정하는 것이다.

간단한 예를 들어보자. 아버지는 케익 하나를 형제가 공평하게 나누어 먹기를 바란다. 입법 디자이너로서 아버지는 형에게 케익을 둘로 나누게 하고, 아우에게 두 조각 중 하나를 고르게 한다. 이 규칙을 ‘케익나누기 메커니즘’이라고 부르자. 케익 나누기 메커니즘은 형제의 선호가 더해지면 게임이 된다. 형제가 모두 큰 조각의 케익을 원한다고 하자. 형은 아우가 큰 조각을 고를 것을 예상하여, 자신에게 돌아올 남는 조각을 가급적 크게, 즉 케익을 가급적 똑같이 나누게 된다. 동생은 둘 중에서 조금이라도 더 큰 조각을 고른다. 이것은 게임의 균형이다. 결국 형제는 케익을 사이좋게 나누어먹게 된다. 이 게임에서 경기자는 형과 아우, 두 사람이다. 형이 선택할 수 있는 전략은 0에서 1까지의 실수 x를 선택하는 것과 같다. 아우가 선택할 수 있는 전략은 x 또는 1-x를 선택하는 것이다. 아우의 최선의 전략은 x와 1-x 중 큰 것을 고르는 것이다. 이를 예상하는 형으로서 최선의 전략은 x와 1-x의 작은 쪽을 될수록 크게 하는 것이다. 그해는 x=0.5로 하는 것이다. 결국 x와 1-x는 같게 되고, 동생이 어느 조각을 골라도 케익은 공평하게 배분된다. 단순히 형제에게 케익을 공평하게 나누어 먹으라고 직접 지시하면 되지 않을까? 이에는 두 가지 문제가 생긴다. 첫째, 지속적인 감시가 필요하다. 입법 디자이너는 보통 직접 감시를 수행하지 않고, 다른 사람에게 위임하여야 한다. 이에는 별도의 비용이 든다. 더욱이 감시자가 지원대상과 결탁하는 것을 막기 위하여 감시자를 다시 감시하여야 한다. 신이라면, “행복하라, 정직하라”고 명령할 수 있겠지만, 우리는 “공평하라”는 명령만으로는 실효성을 보장할 수 없다. 그에 비하여 케익 나누기 메커니즘은 형제간의 견제와 균형에 의하여 자율적으로 이행되므로, 별도의 감시비용이 들지 않는다. 둘째, 사적 정보의 문제이다. 감시자가 인지할 수 없는 방식으로 케익이 균질적이 아니거나 형제의 선호가 변할 때, 단순히 케익을 정확히 반으로 나누는 것이 공평한 것이 아니게 된다. 케익 나누기 메커니즘은 이러한 사적 정보까지 반영하여 공평한 배분을 유도할 수 있다.

사적 정보가 초래하는 문제는 솔로몬의 재판에서 더 잘 드러나고 있다. 한 아기를 두고 두 여자가 서로 어머니라고 주장한다. 누가 진짜 어머니고 누가 가짜 어머니인지는 본인들은 분명히 알지만, 솔로몬을 포함한 다른 사람은 모르는 사적 정보이다. 솔로몬은 아기를 반씩 나누어 가지라고 한다. 가짜 어머니는 이를 차선책으로 승낙하는데 반하여, 진짜 어머니는 아기가 죽은 것이 안타까워 내가 가짜라고 고백한다. 솔로몬은 가짜라고 고백한 어머니가 진짜 어머니 이므로, 그녀에게 아기를 주라고 재판한다. 솔로몬은 제3의 대안을 추가함으로써, 두여자의 선호를 드러내도록 하여 진짜 어머니를 판별할 수 있었던 것이다.

3. 입법디자인의 원리 우리는 위의 단순한 예시로부터 몇 가지 입법 디자인의 원리를 도출할 수 있다. 첫째, 법이 정하는 유인구조가 입법목표와 부합되어야 한다. 이를 위해서는 지원 또는 규제대상의 전략적 대응을 감안하여, 법의 규정이 효과적으로 강제되거나 자율적으로 이행될 수 있도록 선택되어야 한다. 둘째, 법의 이행에 필요한 사적 정보가 충분히 소통되도록 입안되어야 한다. 이를 위해서는 사적 정보를 실시간으로 감시하거나, 스스로 정직하게 드러낼 수 있도록 유인하여야 한다. 이에 덧붙여, 법과 제도가 소기의 효과를 얻으려면, 일관성, 지속성을 가지고 이행된다는 충분한 신뢰를 얻어야 한다. 이를 위해서 특히 시행초기에는 집중적인 이행노력(big push)이 필요할 수 있다.

4. 입법디자인의 적용 이제 원래의 문제로 돌아가자. 중소기업의 피터팬 신드롬을 어떻게 치유하여야 할까? 중소기업의 지원은 기업의 규모가 아니라, 지원의 효과를 기준으로 이루어져야 한다. 예컨대, 일자리 창출, 정규직의 비중, 평균임금수준 등이 (조작이 어려운) 효과적인 기준으로 될 수 있다. 또한 계열내 연결재무제표를 의무화하여 외형상 규모를 줄이기 위한 중소기업의 분사 유인을 없애야 한다. 복지지원이 편중되고, 빈곤선에 안주하는 현상을 어떻게 고칠 수 있을까? 원칙적으로 복지지원은 통합 관리되어야 한다. 이 경우, 통합지원의 현금가치가 가구별 기준소득과 지원전 소득의 차이에 비례하되, 지원전 소득의 향상에 따라 지원후 소득이 증가하도록 조정되어야 한다. 통합관리가 어렵다면, 부처별 지원의 성과는 다른 지원을 주어진 것으로 할 때, 부처별 지원이 분배개선에 기여한 정도를 기준으로 하여 평가하도록 하여야 한다. 이를 위해서 부처별 지원 정보의 공유가 필요한 것은 물론이다.

1. 들어가는 말 북한은 2013년 2월 12일 제3차 핵실험을 감행하고, 핵무기 소형화ㆍ경량화에 한발 더 다가섰다고 주장했다. 북한은 그간 국제사회의 반대에도 불구하고 핵실험을 강행하고, 이에 대해 국제사회가 제재를 가하면 다시 더 강한 벼랑끝 전술로 대응해 왔으며, 이번에도 국제사회가 제재를 가하면 2차, 3차의 추가적인 도발을 하겠다고 협박하고 있다. 이번 핵실험은 2006년 10월, 2009년 5월에 이어 세 번째로서 그 배경과 이번 사건이 초래할 파장에 대해 국내외적으로 비상한 관심이 집중되고 있다. UN 안보리는 2013년 2월 12일 비공개 전체회의를 소집하였고, 반기문 총장은 북한의 이번 제3차 핵실험이 안보리 제재 결의를 명백히 위반한 것으로 보는 등, 국제사회는 향후 대북제재를 확대할 것으로 보인다. 우리 정부 역시 이번 북한의 핵실험을 계기로 국가안전보장회의를 소집하는 등 긴급히 대응하고 있다. 이 글은 북한이 국제사회의 우려에도 불구하고 또다시 핵실험을 강행하게 된 배경을 살펴보고 향후 상황을 전망해 볼 것이다.

2. 북한의 제3차 핵실험의 배경 북한은 2월 3일 조선중앙통신의 보도를 통해 “안전과 자주권을 지켜나가는데 있어 중요한 강령적 지침으로 되는 중요한 결론을 도출했다”고 보도하였고, 그로부터 9일 만에 핵실험을 감행했다. 북한의 제1차, 제2차 핵실험과 마찬가지로 이번 제3차 핵실험의 배경과 관련해서도 북한의 내부체제 결속용이라는 주장과 대미 압박용이라는 지적은 여전히 설득력이 있는 것으로 보인다. 첫째, 김정은은 은하 3호의 성공에 이어 제3차 핵실험에서도 성과를 거둠으로써 대내 권력을 안정화 하려 했을 것이다. 군부의 인적 쇄신 과정에서 어수선해졌던 분위기를 바로잡고 김정은의 치적을 쌓는 기회로 활용하려는 의도를 읽어낼 수 있다. 둘째, 북한은 그간 주장해온 “핵보유국” 지위에 한 걸음 더 다가가려는 공세 차원에서 핵실험을 강행한 측면이 있다. 북한은 미국과의 협상에서 비핵화가 아닌 “핵군축”을 의제로 삼겠다는 의도를 밝혀왔는데, 이번 실험도 그 연장에서 시도한 것으로 볼 수 있다. 셋째, 은하 3호 시험발사를 통해 운반수단 기술을 확보하고, 이번 핵실험을 통해 핵무기화에 한발 더 다가섬으로써 미국에 대한 압박을 강화하고자 했을 것이다. 넷째, 동아시아 각국의 신 지도부 출범에 맞추어 북핵실험을 기정사실화 (fait accompli) 하려는 의도를 갖고 핵실험을 선제적으로 강행한 것으로 분석된다. 동아시아 신지도부는 제3차 핵실험을 기정사실로 간주하고 대북정책 기조를 수립해야 하는 상황을 맞게 된 것이다.

3. 북한의 제3차 핵실험의 특징 북한의 제3차 핵실험은 제1차, 제2차 핵실험과 유사한 점도 있고 차이점도 있다. 첫째, 제2차 핵실험이 기술적으로 성공한 측면이 있었는데 제3차 핵실험을 통해서도 북한은 기술적으로 상당한 정보와 경험을 얻게 될 것으로 보인다. 특히 제3차 실험의 결과로 발생한 지진파의 강도가 더 강해졌는데, 이는 폭발력의 증가를 뜻한다. 제1차 실험에서 3.9, 제2차 실험에서 4.5, 이번 제3차 실험에서 4.9로 관측되고 있다. 폭발력은 제1차 핵실험은 1kt, 제2차 핵실험은 2~6kt으로 추정되었고, 제3차 핵실험은 6~10kt으로 관측 되고 있다. 둘째, 이번 실험은 핵무기 개발 속도를 높이는 실험으로서 시도된 측면이 있다. 핵무기 개발과정은 ① 플루토늄, 우라늄 등의 핵물질을 획득하고 고폭장치를 개발하는 단계를 거친 다음 ② 핵무기를 시험적으로 제조하고 ③ 핵실험을 통해 이 시제품의 성능을 확인하고 ④ 마지막으로 소형화 및 전력화를 하는 4단계로 이루어져 있다. 이미 북한은 1,2단계는 거친 바 있으며, 이번 제3차 핵실험을 통해 3단계를 다시 한번 확인하면서 동시에 4단계로 가는 기술 정보를 다량 확보했을 가능성이 있다.

5. 시진핑 정부의 입장 국제사회의 대북 제재조치가 효과를 거두려면 중국의 역할이 가장 핵심적인 변수가 될 것인데, 중국을 압박하고 설득할 수단이 마땅치 않다. 또한 중국의 대북영향력이 제한적인 측면도 있다. 한편, 중국은 북핵문제와 북한 문제를 분리하여 대응하는 것이 자국의 국가이익에 부합한다는 판단을 갖고 있기 때문에 북한정권자체가 흔들리는 것에 대해서는 동의하고 있지 않다는 본질적인 한계가 있다. 북핵실험에 대하여 선언적인 측면에서 비판할지라도 대북제재가 강화되어 북한 체제가 붕괴되는 것은 원하지 않을 것이기 때문에 북핵문제에 있어서 “중국딜레마”는 풀기 어려운 과제로 남을 것이다. 이번 핵실험 이후에도 중국은 “북한 핵실험반대”와 동시에 관계 당사국의 “냉정한 대응” 및 “대화와 협상”을 함께 강조했다.

6. 전망 향후 북ㆍ미관계와 한반도 정세를 다섯 가지로 전망해 볼 수 있을 것이다. 첫째, 오바마 행정부는 북한의 핵 실험에 대해 강도 높은 제재를 추가하겠지만 무력 공격 등의 정책옵션을 즉각적으로 사용하기는 어려워 보인다. 둘째, 오바마 행정부는 대북 제재를 제재대로 취하겠지만 결국 문제 해결의 실마리를 찾기 위해 북한과 직접 대화를 시도하게 될 가능성이 있다. 미국이 제시할 수 있는 협상카드의 최대치는 국교정상화이고 최소치는 제재의 완화로부터 시작할 것이다. 셋째, 북한은 미국의 대화카드가 제시된다면, 일단 받을 가능성이 높으며, 협상을 통해 더 많은 것을 얻으려 할 것이다. 북한이 협상을 통해 미국으로부터 얻고자 하는 최대 목표는 핵을 보유한 상태에서 북ㆍ미관계를 정상화하는 것이라 볼 수 있다. 넷째, 한반도에서 북한이 차지하는 지정학적 위치가 있기 때문에 북핵 실험을 통해 김정은 체제가 강화될 경우, 한반도 정세의 불안정화를 가져올 수 있다. 남북관계의 군사적 무게중심이 이동하고, 북한은 북ㆍ미 직접 협상을 통해 외교적 입지를 다져나갈 것이다. 다섯째, 북ㆍ미대화를 통해 양국 관계가 개선될 경우 한반도에 복합적 영향을 미칠 수 있다. 긍정적인 측면에서 보면 한반도의 긴장완화와 평화유지에 도움을 줄 것이다. 부정적인 측면에서 보면 북한이 외교적으로 통미봉남(通美封南)정책을 채택하고 남한에 대한 국지적 도발을 시도할 수 있다.

1. 들어가며 DDA(도하 개발 아젠다) 서비스 협정과 관련하여 회원국들은 2003년에 1차 양허안, 2005년에 2차 양허안을 제출하고 협상을 하여 왔다. 그런데 DDA 협상은 일괄 타결원칙이라는 협상방식을 취하고 있기 때문에, 만일 어느 한 분야에서라도 합의가 이루어지지 않으면 나머지 다른 분야가 합의되었다고 해도 전체 DDA가 합의되지 않은 것으로 본다. 이 때문에 모든 협상 분야의 교착상태가 장기화되고 있다. 이러한 상황에서, 서비스 분야 교역 자유화에 관심이 많은 미국, EU 등 선진국과 개도국 21개국 DDA 협상을 보완하면서 서비스 분야의 교역 자유화를 진전시키기 위하여 2012년 초부터 복수국간 서비스 협정을 추진하는 논의를 시작하였다. 거의 1년에 걸쳐서 협상 추진 방향에 관한 의견을 교환하여 온 결과, 2012년 12월 협상의 대강의 프레임 워크에 대한 합의에 이르렀다. 그리고 2013년 1월 15일 미국 무역대표부는 공식적으로는 90일 이내에 복수국간 서비스 협정에 대한 협상을 시작한다는 것을 의회에 통보하였다. 협정 참여국들은 2013년 3월 18일에 협상의 개시선언을 하기로 합의하였다. 그러나 미국 이외에도 EU, 한국과 같이 통상협상을 개시하기 이전에 완료해야 할 국내 절차가 있는 국가가 많다는 점을 감안하면, 협상의 개시 시기는 미국 무역대표부가 의회에 통보한 대로 4월 중순이 될 가능성이 높을 것으로 보인다. 이 글에서는 현재 복수국간 서비스 협정의 내용과 참여국의 서비스 분야 개방 현황을 살펴본 후, 한국의 대응방안에 대하여 생각해 보기로 한다. 그 전에 2012년 7월 17일부터 시행된 ｢통상조약의 체결절차 및 이행에 관한 법률｣(이하 통상절차법)에 따른 복수국간 서비스 협정에 관한 협상 개시 이전의 절차에 대하여 알아보기로 한다.

2. 한국의 협정 추진 절차 복수국간 서비스 협정에는 ｢통상절차법｣이 적용된다. ｢통상절차법｣은 통상협상을 개시하기 이전에 몇 가지 선결작업들을 규정하고 있다. 이에 따르면, 외교통상부 장관은 공청회에서 논의된 사항에 기초하여 통상조약체결계획을 수립하여 국회에 보고 하도록 되어 있다. 통상조약체결계획은 협상의 목표 및 주요 내용, 협상 추진일정 및 기대효과, 협상의 예상 주요 쟁점 및 대응방향, 통상협상과 관련된 주요국 동향 등에 대한 평가를 포함하여야 한다. 또한 외교통상부 장관은 통상협상 개시 이전 통상조약체결의 경제적 타당성 등을 반드시 검토하여야 한다. 이 경제적 타당성 검토는 관계 중앙행정기관ㆍ연구기관 등에 요청하여 실시된다.