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R02701 | 澳洲《新聞媒體與數位平台強制議價法》簡介 | null | 陳秋芬 | 2025-03-10 | *僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2701
議題研析
一、題目：澳洲《新聞媒體與數位平台強制議價法》簡介
二、議題所涉法規
無
三、背景說明（緣起）
據報載
，近年來，大型社群平台無償使用新聞媒體內容獲取可觀流量及廣告收益，卻未與新聞媒體進行合理分潤，導致新聞媒體營收持續下滑。據統計，2019
年台灣數位廣告收益約新臺幣458億元，其中Google和Meta（Facebook）即占6至8成，顯示數位平台透過轉載新聞內容獲取龐大利益，卻未建立合理的收益分配機制。
四、問題爭點
目前我國法制體系中，尚未制定類似美國《新聞競爭及保護法》（JCPA）或澳洲《新聞媒體與數位平台強制議價法》等規範。為實踐「新聞有價
」理念，並促進數位產業的均衡發展，考量澳洲係類此法案之立法先驅，本文擬就澳洲《新聞媒體與數位平台強制議價法》為介紹，供我國後續立法參考。
五、探討研析
(一)澳洲《新聞媒體與數位平台強制議價法》立法目的及簡介
2021年2月25日，澳洲通過《新聞媒體與數位平台強制議價法
》，對《2010年競爭與消費者法》進行修正，該法案旨在解決數位平台與澳洲新聞企業間議價能力不對等的問題，並支持數位時代中澳洲新聞媒體產業的可持續發展
。
《新聞媒體與數位平台強制議價法》建立了一套強制性行為準則及議價機制，確保新聞媒體企業能就其內容在數位平台上的使用獲得公平合理的報酬。同時，明確界定了數位平台與新聞媒體企業的相關定義。數位平台被定義為提供特定數位服務的企業，而新聞媒體企業需符合多項條件，包括製作核心新聞內容、以澳洲民眾為主要服務對象，並遵守專業新聞標準。新聞媒體企業須向澳洲通訊與媒體管理局（以下簡稱ACMA）申請註冊，經審核通過後方可參與議價程序。
此外，《新聞媒體與數位平台強制議價法》對數位平台的義務作出詳細規範，包括：向新聞媒體提供內容使用相關資訊、提前通知演算法變更可能對新聞內容流量的影響，以及建立原創內容識別機制以保障新聞內容的權益。為解決數位平台與新聞媒體企業之間的分歧，《新聞媒體與數位平台強制議價法》亦設立了調解與仲裁程序，確保雙方能在公平合理的框架下達成協議，進一步促進數位媒體生態的平衡發展。
(二)澳洲《新聞媒體與數位平台強制議價法》運作流程
《新聞媒體與數位平台強制議價法》在運作機制上，要求數位平台與註冊新聞企業進行誠信談判，協商新聞內容的使用報酬。如果雙方無法在3個月內達成協議，則進入由ACMA指派調解員主持的調解程序。若調解仍未成功，則進入強制仲裁階段，由仲裁小組根據雙方提交的最終報價作出裁定。仲裁小組的決定對雙方具有法律約束力，並確保報酬金額符合公共利益。
此外，根據《新聞媒體與數位平台強制議價法》第52ZZI條以下還允許數位平台與註冊新聞企業簽訂自願協議，若雙方達成協議，則可豁免相關的強制議價與仲裁規定。另為確保法律有效實施並能根據市場需求進行調整，《新聞媒體與數位平台強制議價法》第52ZZS條規定應在生效後的12個月內對其運作情況進行定期審查
。
(三)澳洲推出新聞談判激勵措施之諮詢文件，後續發展值得持續關注
惟值得持續關注的是，據報導
，Meta（Facebook的母公司）於2024年3月宣布，將不再續簽與澳洲新聞媒體公司達成的商業協議，並表示在協議到期後，仍允許澳洲新聞內容的訪問。此舉雖不同於2021年Meta在與聯邦政府就相關立法談判期間短暫封鎖新聞內容的做法，但也意味著Meta在未續約的情況下，將繼續免費使用新聞內容。針對此，有論者建議澳洲政府依據《新聞媒體與數位平台強制議價法》第52E條規定，將Meta列為「指定數位平台」，以強制其與註冊新聞企業進行談判。然而，加拿大採取類似措施時，Meta選擇直接將所有新聞內容從Facebook和Instagram上移除
、
，顯示其寧願完全移除新聞內容，也不願支付相關費用
。
基於上述情況，澳洲政府
承認大型數位平台是澳洲新聞媒體接觸網路受眾的重要夥伴，但也承認現行法案的侷限性，無法阻止數位平台透過移除新聞內容來規避其義務，這將不利於澳洲民眾的利益。然考量到大量澳洲民眾仍依賴數位平台獲取新聞資訊，政府選擇不依據法案第52E條將Meta列為「指定數位平台」，而是提出新聞談判激勵措施（News Bargaining Incentive）作為替代方案。
該激勵措施旨在鼓勵大型數位平台與註冊新聞企業達成或續簽商業協議，並採用收費與抵扣機制。未與註冊新聞企業達成協議的平台需支付收費，而已達成協議的平台則可為抵扣。澳洲政府強調，此政策並非為創造政府收入，且適用於運營重要社交媒體或搜索服務的大型數位平台，無論其是否承載新聞內容，但目前該措施尚未正式通過
。
（四）比較法之借鏡
綜上所述，整體而言，澳洲《新聞媒體與數位平台強制議價法》透過立法建立了新聞媒體與數位平台之間的協商機制，不僅促進了雙方的公平議價，還為數位時代下澳洲新聞媒體行業的永續發展提供了重要支持，具備值得我國參考與借鑒的價值。為協助主管機關研議及本院委員審查相關法案，特將澳洲《新聞媒體與數位平台強制議價法》的重要條文及意旨彙整於表1，以供參考。
表1-澳洲《新聞媒體與數位平台強制議價法》條文彙整表
步驟
條文意旨
相關條文
指定數位平台
澳洲財政部長得將符合條件的數位平台指定為受法案約束的對象，例如提供特定數位服務的公司（如Google、Facebook等）。
52E
（數位平台指定）
註冊新聞企業
新聞媒體企業需向ACMA註冊，並通過審核成為註冊新聞企業，以符合參與議價程序的資格。
52F（申請註冊）
52G（註冊條件）
52H（撤銷註冊）
啟動議價
1. 註冊新聞企業與指定數位平台進行誠信談判，協商新聞內容的使用報酬。
2. 若雙方能達成協議，則完成流程。
52ZE（議價通知）
3.
52ZH
（誠信談判義務）
4.
52ZI
（達成協議通知）
若無法達成協議 → 調解
1. 若雙方在通知後的3個月內未能就核心議價問題達成協議，或雙方同意將問題提交調解，則進入調解程序。
2. 調解由ACMA指派調解員主持，雙方需誠信參與調解。
52ZIA（調解義務）
1.
52ZIB（調解規則）
2.
52ZIC（調解終止）
若調解失敗 → 仲裁
1. 若調解在2個月內未能成功（或雙方同意延長至最多4個月），則進入仲裁程序。
2. 仲裁由仲裁小組主持，雙方需提交最終報價，仲裁小組根據報價進行裁定，並作出具有法律約束力的決定。
52ZL（仲裁通知）
1.
52ZM
（仲裁小組組成）
2.
52ZX
（最終報價仲裁）
資料來源：作者彙整自製
同時，對於有意制定類似法律的我國而言，建議主管機關務必持續關注澳洲新聞談判激勵措施之後續發展，並於本院委員審查法案時，適時向委員提供我國事前準備的相應對策及因應挑戰之具體報告與說明，作為本院委員審查法案之參考依據。
撰稿人：陳秋芬
� 陳薏云，藍將媒體議價法列優先法案 參考美澳規範要求數位平台支付授權金，YAHOO!新聞， 2025年2月22日，網址：� HYPERLINK "https://tw.news.yahoo.com/%E8%97%8D%E5%B0%87%E5%AA%92%E9%AB%94%E8%AD%B0%E5%83%B9%E6%B3%95%E5%88%97%E5%84%AA%E5%85%88%E6%B3%95%E6%A1%88-%E5%8F%83%E8%80%83%E7%BE%8E%E6%BE%B3%E8%A6%8F%E7%AF%84%E8%A6%81%E6%B1%82%E6%95%B8%E4%BD%8D%E5%B9%B3%E5%8F%B0%E6%94%AF%E4%BB%98%E6%8E%88%E6%AC%8A%E9%87%91-055333731.html" �https://tw.news.yahoo.com/%E8%97%8D%E5%B0%87%E5%AA%92%E9%AB%94%E8%AD%B0%E5%83%B9%E6%B3%95%E5%88%97%E5%84%AA%E5%85%88%E6%B3%95%E6%A1%88-%E5%8F%83%E8%80%83%E7%BE%8E%E6%BE%B3%E8%A6%8F%E7%AF%84%E8%A6%81%E6%B1%82%E6%95%B8%E4%BD%8D%E5%B9%B3%E5%8F%B0%E6%94%AF%E4%BB%98%E6%8E%88%E6%AC%8A%E9%87%91-055333731.html�，最後瀏覽日期：2025年2月27日。
� 本議題年分之使用，因部分內容涉及外國法制之介紹，為利閱讀與比較，統一以西元紀年表示，俾利索引。
� 「新聞有價」之理念源於新聞內容的產製需投入大量人力與資源。然而，數位平台如Google和Meta等雖不產製內容，卻透過搜尋引擎及社群平台無償使用新聞內容，並藉此獲取可觀的廣告收益。此種不對等的競爭模式，已嚴重影響傳統媒體的營運，迫使媒體在維持新聞品質與維持生存之間陷入兩難。因此，建立合理的新聞內容付費機制，實為維護優質新聞生態之關鍵，陳擷安，自由廣場》拯救台灣媒體生態／新聞有價 國會應速通過相關法案，自由時報，2024年10月18日，網址：� HYPERLINK "https://talk.ltn.com.tw/article/paper/1672461" �https://talk.ltn.com.tw/article/paper/1672461� ，最後瀏覽日期：2025年2月27日。
� 《Treasury Laws Amendment (News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code) Act 2021》，網址：� HYPERLINK "https://www.legislation.gov.au/C2021A00021/latest/text" �https://www.legislation.gov.au/C2021A00021/latest/text� ，最後瀏覽日期：2025年3月3日。
� Treasury Laws Amendment (News Media And Digital Platforms Mandatory Bargaining Code) Bill 2021-Revised Explanatory Memorandum，網址：� HYPERLINK "https://www.accc.gov.au/system/files/Revised%20explanatory%20memorandum.pdf?ref=0&download=y" �https://www.accc.gov.au/system/files/Revised%20explanatory%20memorandum.pdf?ref=0&download=y� ，最後瀏覽日期：2025年3月3日。
� 根據審查報告指出，《新聞媒體與數位平台強制議價法案》於2021年3月3日正式生效。在法律實施期間，數位平台（如Google和Meta）已與多家服務於都市和區域地區的大型及小型新聞企業，在法案框架外達成商業協議（即自願協議之意）。此外，已有28家新聞企業根據《新聞媒體與數位平台強制議價法》第3部分的規定，向ACMA完成註冊。另審查報告亦指出，雖非所有新聞企業均能與Google和/或Meta達成商業協議。然而，數位平台在商業協議之外亦對澳洲新聞業提供支持。例如，Meta於2021年8月宣布成立「Facebook澳洲新聞基金」，投入1,500萬澳元，用於支持公共利益新聞及促進區域和數位新聞編輯室的創新與經濟可持續性。2022年3月，Meta進一步宣布，該基金將向54家新聞出版商及獨立記者提供總計500萬澳元的資助。Review of the News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code，網址：� HYPERLINK "https://treasury.gov.au/consultation/c2022-264356" �https://treasury.gov.au/consultation/c2022-264356� ，最後瀏覽日期：2025年3月3日。
� Matthew Doran、Georgia Roberts，Meta won't renew commercial deals with Australian news media，ABC NEWS，2024年3月1日，網址：� HYPERLINK "https://www.abc.net.au/news/2024-03-01/meta-won-t-renew-deal-with-australian-news-media/103533874" �https://www.abc.net.au/news/2024-03-01/meta-won-t-renew-deal-with-australian-news-media/103533874� ，最後瀏覽日期：2025年3月4日。
� David Moscrop，Meta’s news ban in Canada has led to a media disaster. What does that mean for US efforts to wrangle big tech platforms?，GZERO North，2024年8月8日，網址：� HYPERLINK "https://www.gzeromedia.com/gzero-north/metas-news-ban-in-canada-has-led-to-a-media-disaster-what-does-that-mean-for-us-efforts-to-wrangle-big-tech-platforms" �https://www.gzeromedia.com/gzero-north/metas-news-ban-in-canada-has-led-to-a-media-disaster-what-does-that-mean-for-us-efforts-to-wrangle-big-tech-platforms� ，最後瀏覽日期：2025年3月3日。
� 依媒體生態系統觀察站所提出之報告第3頁指出，加拿大由於禁令的影響，加拿大民眾消費的新聞量大量減少，加拿大民眾在線上看到的新聞內容顯著減少，每天在Instagram和Facebook上的新聞瀏覽量估計減少了約1100萬次。儘管如此，加拿大民眾仍然透過這些平台了解政治和時事，但相比以往，這些資訊變得更加偏頗且事實性更低。更令人擔憂的是，許多加拿大民眾甚至沒有意識到這種變化，且似乎也沒有主動尋找其他新聞來源， Old News, New Reality: A Year of Meta’s News Ban in Canada，Media Ecosystem Observatory，2024年8月，網址：� HYPERLINK "https://static1.squarespace.com/static/6450265301129e5dbabfe8a2/t/66abc129a067dd5093067dfd/1722532138528/Meta+News+Ban+Report.2.pdf" �https://static1.squarespace.com/static/6450265301129e5dbabfe8a2/t/66abc129a067dd5093067dfd/1722532138528/Meta+News+Ban+Report.2.pdf� ，最後瀏覽日期：2025年3月4日。
� Rod Sims，The Albanese government’s news bargaining incentive will force platforms back to the existing code，2024年12月12日，網址：� HYPERLINK "https://www.theguardian.com/commentisfree/2024/dec/13/albanese-rod-sims-facebook-tiktok-meta-google" �https://www.theguardian.com/commentisfree/2024/dec/13/albanese-rod-sims-facebook-tiktok-meta-google� ，最後瀏覽日期：2025年3月3日。
� The Hon Michelle Rowland MP Minister for Communications，Albanese Government to establish News Bargaining Incentive ，2024年12月12日，網址：� HYPERLINK "https://minister.infrastructure.gov.au/rowland/media-release/albanese-government-establish-news-bargaining-incentive" �https://minister.infrastructure.gov.au/rowland/media-release/albanese-government-establish-news-bargaining-incentive� ，最後瀏覽日期：2025年3月4日。
� Krishani Dhanji，Labor moving too slowly on making big tech pay Australian media for news, Coalition and Greens say ，The Guardian，2025年2月17日。網址： � HYPERLINK "https://www.theguardian.com/media/2025/feb/17/labor-moving-too-slowly-on-making-big-tech-pay-australian-media-for-news-coalition-and-greens-say" �https://www.theguardian.com/media/2025/feb/17/labor-moving-too-slowly-on-making-big-tech-pay-australian-media-for-news-coalition-and-greens-say� ，最後瀏覽日期：2025年3月4日。
3 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/249051/File_19846822.doc |
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R02700 | 酒類強制標示警語之法制研析 | 菸酒管理法;酒類標示管理辦法 | 李郁強 | 2025-03-06 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2700
議題研析
一、題目：酒類強制標示警語之法制研析
二、議題所涉法規
菸酒管理法、酒類標示管理辦法
三、背景說明（緣起）
（一）世界衛生組織（World Health Organization, WHO）歐洲區域辦事處表示，酒精造成歐洲各地每年80萬人死亡，卻只有15％的受訪者知道酒精會導致乳癌，39％的受訪者知道酒精與結腸炎的關聯；鑑於歐洲民眾普遍缺乏酒精致癌認知，WHO因此呼籲比照菸害警語，在酒精飲品加註明確且顯著的罹癌風險警語，或與圖片相結合，以「最大化地擴大影響範圍，向消費者提供清楚、精確的資訊，讓他們為自己的健康做出明智的選擇」[footnoteRef:1]。 [1: 張曉雯譯，歐洲缺乏酒精致癌認知 世衛籲：酒類加註罹癌風險警語，中央社，114年2月15日，國外醫藥衛生。]
（二）關於酒精飲品警語標示，WHO歐盟27個會員國中，目前只有3個國家規定酒精飲品加註某種形式的警語，分別為法國、立陶宛與德國；而愛爾蘭將自2026年5月起，在酒精飲品上加註更廣泛的癌症風險警語[footnoteRef:2]。 [2: 張曉雯譯，同註1。]
四、問題爭點
飲酒僅次於吸菸及肥胖，是第3大可預防之致癌因素。目前已確知飲酒會增加至少7種癌症風險，包括口咽癌、喉癌、食道癌、肝癌、大腸癌、直腸癌、乳癌[footnoteRef:3]。在美國，飲酒造成每年約10萬名癌症病例及2萬名癌症死亡個案，醫務總監莫西指出，以乳癌而言，有16.4％可歸因於飲酒。美國目前的警語是於1988年訂定：「基於（嬰兒）先天缺陷風險，女性在孕期中不應飲酒」、「飲酒有損駕駛車輛或操作機械的能力，且可能導致健康問題」。美國醫務總監呼籲其國會效法韓國、愛爾蘭等其他國家的作法更新警語，俾能反映當前公認的癌症風險[footnoteRef:4]。我國於《菸酒管理法》已強制酒類標示若干警語，然而能否反映當前公認之癌症風險？這樣強制標示警語，是否有侵害言論自由之虞？遂有檢討之必要。 [3: 翰晃，酒精會引發七種癌症，台灣癌症防治網，105年7月21日，網址：http://web.tccf.org.tw/lib/addon.php?act=post&id=3960，最後瀏覽日期：114年2月24日。] [4: 張曉雯譯，同註1。]
五、探討研析
（一）外國立法例（韓國、愛爾蘭）簡介
1.韓國
2015年3月韓國國會通過《國民健康增進法》（국민건강증진법）[footnoteRef:5]，該法第8條第4款規定，酒類銷售容器上除強制標示「過量飲酒有害健康」外，增訂標示「懷孕期間飲酒可能損害胎兒的健康」之警語，並於2016年9月3日實施。 [5: 국민건강증진법，網址：https://www.law.go.kr/%EB%B2%95%EB%A0%B9/%EA%B5%AD%EB%AF%BC%EA%B1%B4%EA%B0%95%EC%A6%9D%EC%A7%84%EB%B2%95，最後瀏覽日期：114年2月25日。]
2.愛爾蘭
愛爾蘭衛生部部長依據《2018公共衛生（酒精）法》（Public Health (Alcohol) Act 2018）[footnoteRef:6]第5條、第12條之授權，於2023年5月簽署《2023公共衛生（酒精）（標示）條例》（Public Health (Alcohol)(Labelling)Regulations 2023）[footnoteRef:7]，明定2026年5月22日在愛爾蘭銷售的所有酒精飲料，標籤上須清楚載明酒精濃度、卡路里含量、相關內容物及有關健康風險的警語；包括懷孕期間飲酒的任何相關風險，也包括警告「飲酒過量將導致肝病」、「酒精與致命癌症之間有直接關聯」等，並須在標籤加上可讓消費者掃描當地衛生機關查詢酒精相關知識的QR Code等等[footnoteRef:8]。 [6: Public Health (Alcohol) Act 2018，網址：https://www.irishstatutebook.ie/eli/2018/act/24/enacted/en/pdf，最後瀏覽日期：114年2月24日。] [7: Public Health (Alcohol)(Labelling)Regulations 2023，網址：https://www.irishstatutebook.ie/eli/2023/si/249/made/en/pdf，最後瀏覽日期：114年2月24日。] [8: 張淯翔，威士忌、葡萄酒與所有含酒精飲料 酒標竟然要上警語了！ 愛爾蘭開第一槍！你怎麼看，酒訊網，112年5月24日，網址：https://ch-9.net/article/0UIypNW1tT，最後瀏覽日期：114年2月24日。]
（二）我國現行酒類警語仍有改進空間，建議主管機關參酌世界各國立法趨勢，研議增訂相關警語
我國《菸酒管理法》第32條第1項規定：「酒經包裝出售者，製造業者或進口業者應於直接接觸酒之容器上標示下列事項：……。九、『飲酒過量，有害健康』或其他警語。十、其他經中央主管機關公告之標示事項。」依據同條第6項規定訂定之《酒類標示管理辦法》第11條第1項、第2項規定：「酒類之警語標示，應以長寬為二點六五毫米以上字體於酒品容器最大外表面積明顯處清楚為之，其顏色應與底色互為對比，以利辨識。（第1項）前項警語標示，除酒精類外，應以『飲酒過量，有害（礙）健康』或下列警語之一標示：一、酒後不開車，安全有保障。二、飲酒過量，害人害己。三、未滿18歲禁止飲酒。四、短時間內大量灌酒會使人立即喪命。五、其他經中央主管機關核准之警語。（第2項）」。
其中「其他經中央主管機關核准之警語」如下：財政部於99年9月1日以台財庫第09900370061號公告料理酒類之警語，得標示「食用含酒料理 請勿開車」；並為協助推廣「酒後找代駕」觀念，提高民眾運用酒後代駕之接受度，於111年1月27日以台財庫第11103616810號公告，新增酒品警語「找代駕 保平安」、「安全誠無價 酒後找代駕」或「酒後找代駕 平安送到家」3則。綜上，目前我國尚未規定飲酒與癌症相關之警語。是以，我國現行酒類警語仍有改進空間。爰建議主管機關參酌世界各國立法趨勢，研議增訂相關警語規定。
（三）強制規定酒類標示警語，係提供更多資訊以保障消費者權利
關於強制酒類表示警語，是否有侵害言論自由之虞？司法院釋字414號解釋[footnoteRef:9]，似認為商業性言論的價值較低，而不能與其他言論自由之保障等同視之，所受保護較低。然而，在司法院釋字第577號解釋理由書指出：「……商品標示為提供商品客觀資訊之方式，為商業言論之一種，有助於消費大眾之合理經濟抉擇。是以，商品標示如係為促進合法交易活動，其內容又非虛偽不實或不致產生誤導作用者，其所具有資訊提供、意見形成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無二致，應屬憲法第11條言論自由保障之範圍，……」[footnoteRef:10]，已不再認為商業性言論為低價值言論，並且選用中度審查標準加以保障。值得注意的是，司法院釋字第577號解釋之意旨，可知商業性言論自由保障之目的，不僅是在保障表意者自我實現，也在保障聽者的權利，有助於消費大眾取得足夠的資訊，以作為其交易的判斷基礎。 [9: 憲法法庭，藥事法等法規就藥物廣告應先經核准等規定違憲？，釋字第414號解釋，85年11月08日，網址：https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310595，最後瀏覽日期：114年3月3日。] [10: 憲法法庭，菸害防制法命業者標示尼古丁等含量違憲？，釋字第577號解釋，93年05月07日，網址：https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310758，最後瀏覽日期：114年3月3日。]
有學者提出，參照美國法，在商業性言論的脈絡下，縱使是強制揭露資訊的案件，並不等於必須提高審查標準，原因便在於揭露資訊有助於保障消費者的權利[footnoteRef:11]；我國法對於菸品之廣告、包裝標示等在《菸害防制法》中已有較為嚴密的規範，且過去在司法院釋字第577號、第794號解釋[footnoteRef:12]，也已經對於這些管制的合憲性進行檢視。然而菸害與酒害的風險性質有所不同，以目前酒類警語規範以觀，亦可見管制措施的立法理由尚缺乏正確性、有效性的論證，也與國際趨勢有所落差。至於規範酒類標示警語，是否會有褓母國家（nanny state），對於人民自主決定能力不信任而過度干預之疑慮？有學者認為，司法院釋字第794號是對於菸品禁絕資訊，而酒類警語標示是提供資訊使得消費者擁有充分的資訊下，更能憑其自由意志做出知情的（informed）選擇，實有所不同[footnoteRef:13]。故而，強制酒類標示警語，似無侵害言論自由之虞，爰建議主管機關積極研議相關警語，以提供消費者正確資訊，提升其對於酒類之風險意識。 [11: 張兆恬，〈酒類廣告強制標示警語之合憲性議題—最高行政法院111年度上字第724號裁定〉，《新學林法學》，第4期，113年8月，頁61。] [12: 憲法法庭，釋字第794號【限制菸品業者顯名贊助活動案】，109年08月28日 院台大二字第1090024906號，網址：https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310975，最後瀏覽日期：114年3月3日。] [13: 張兆恬，同註11，頁69。]
撰稿人：李郁強
2 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/249008/File_19846791.docx |
R02699 | 高速公路二次事故防制相關問題研析 | 道路交通管理處罰條例;公路法;道路交通事故處理辦法;高速公路及快速公路交通管制規則;車輛型式安全審驗管理辦法 | 楊盛旺 | 2025-03-06 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2699
議題研析
一、題目：高速公路二次事故防制相關問題研析
二、議題所涉法規
道路交通管理處罰條例、公路法、道路交通事故處理辦法、高速公路及快速公路交通管制規則、車輛型式安全審驗管理辦法
三、背景說明（緣起）
據報載[footnoteRef:1]，台88線快速公路114年2月間發生事故，警方初步調查係2部自小客車追撞，駕駛人於車輛後方擺放故障標誌後，隨即至內側分隔島等候，未料後方車輛行駛至事故路段時反應不及，撞上事故車輛並波及站立於分隔島旁駕駛人，導致1人被撞飛至對向車道並遭數車輾過，當場身亡，1人受傷；另國道1號南下高雄路竹路段同年1月間，1化學槽車追撞前方大貨車後翻覆，當時後方車輛陸續停駛、繞道，約半小時後，於事故北(後)方約500公尺處，發生1輛聯結車未注意車前狀態，撞擊前方10部車輛之11車追撞事故，其中1輛貨車遭夾扁，車上2人均喪命，二起事故共造成2死5傷[footnoteRef:2]。 [1: 黃郁菁，台88線車禍駕駛二次事故亡 警籲牢記安全步驟，中央社，國內社會，114年2月18日。] [2: 張議晨、郭韋綺，國1路竹路段2事故釀2死5傷，仍回堵逾8公里，車禍原因曝光，聯合新聞網，114年1月14日，網址：https://udn.com/news/story/7320/8488736，最後瀏覽日期：114年2月25日。]
四、問題爭點
高、快速公路[footnoteRef:3]行車速度較快，駕駛人所需之應變視距較長，若遭遇事故後未能即時適當處置，將提高二次事故發生風險，依高速公路113年事故資料[footnoteRef:4]，二次事故致死之交通意外共計10件、12人，占113年度之死亡事故件數70件之14.3%，死亡人數81人之14.8%，為確保高速公路用路人行車安全，二次事故防制相關課題，值得進一步探討[footnoteRef:5]。 [3: 依公路功能分類：1、高速公路為公路之最高級型式，屬完全出入管制之公路，除起迄點外，出入口均設有交流道。2、快速公路為公路之次高級型式，屬完全或部分出入管制之公路，出入口原則應設交流道；但必要時，其與主、次要公(道)路相交之出入口可為號誌管制路口。交通部公路局，公路功能分類，網址：https://www.thb.gov.tw/cp.aspx?n=430，最後瀏覽日期：114年2月25日。] [4: 交通部高速公路局，113 年國道A1類(車禍發生24小時內有人死亡)二次交通事故說明(書面資料)，114年2月25日。] [5: 高、快速公路於公路功能分類不同，本次議題探討範圍以高速公路為主。]
五、探討研析
（一）有關二次事故定義相關探討
美國聯邦公路管理署(Federal Highway Administration)定義二次事故為主要事故(Primary Accident)發生後，在主要事故現場再發生或因主要事故造成之壅塞而發生之事故。國外學者相關研究中，高速公路二次事故之定義不盡相同，大部分係以「在高速公路因主要事故發生後，造成上游處又發生第二件以上之事故」。不同研究者對於二次事故之探討多半加入不同參數，如主要事故影響之時間及空間範圍、是否包含對向車道等。另也有研究者將事故發生後之速率變化，做成速率變化圖，以主要事故造成車流回堵之距離及時間，決定事故影響範圍[footnoteRef:6]。 [6: 游書昀，高速公路二次事故之研究—以國道一號楊梅至頭份路段為例，中央警察大學交通管理研究所碩士論文，109年6月，頁33。]
國內較缺乏二次事故相關研究[footnoteRef:7]，目前相關機關僅有如何避免二次事故處理原則等有關宣導[footnoteRef:8][footnoteRef:9]，並未就二次事故予以合適定義[footnoteRef:10]。 [7: 劉耿瑞，高速公路二次事故影響因素之探討－以國道1號與3號為例，國立陽明交通大學運輸與物流管理學系碩士論文，112年6月，頁19。] [8: 交通部高速公路局，牢記保命SOP，二次事故遠離你，消息公告，111年10月28日，網址：https://www.freeway.gov.tw/Publish.aspx?cnid=193&p=29801，最後瀏覽日期：114年2月26日。] [9: 內政部警政署國道公路警察局，國道事故避免二次事故處理原則，預防宣導，112年6月8日，網址：https://www.hpb.npa.gov.tw/ch/app/data/view?module=wg075&id=2637&serno=337b1d78-2a55-43c9-ac2d-b6ecc2179167，最後瀏覽日期：114年2月26日。] [10: 曾平毅、游書昀，中山高速公路楊梅路段二次事故特性分析，交通學報，第22卷，111年11月，頁70。]
（二）建議主管機關宜審慎評估將二次事故納入規範明定之必要性及可行性，以符明確性原則
按道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第92條第5項[footnoteRef:11]規定訂定之道路交通事故處理辦法第2條第1款、第2款[footnoteRef:12]定義道路交通事故、重大道路交通事故；第3條第1項[footnoteRef:13]規定發生道路交通事故，駕駛人或肇事人應處置作為。 [11: 道路交通管理處罰條例第92條第5項規定：「道路交通事故駕駛人、肇事人應處置作為、現場傷患救護、管制疏導、肇事車輛扣留、移置與發還、調查處理及其他相關事項之辦法，由內政部會同交通部、衛生福利部定之。」] [12: 道路交通事故處理辦法第2條第1款、第2款規定：「本辦法用詞，定義如下：一、道路交通事故：指車輛、動力機械或大眾捷運系統車輛在道路上行駛，致有人受傷或死亡，或致車輛、動力機械、大眾捷運系統車輛、財物損壞之事故。二、重大道路交通事故：指道路交通事故有下列情形之一者：
（一）死亡人數在3人以上，或死亡及受傷人數在10人以上，或受傷人數在15人以上。
（二）運送之危險物品發生爆炸、燃燒或有毒液（氣）體、放射性物質洩漏等事故。
（三）遭受重大財產損失或嚴重影響交通安全及秩序，引起公眾關注並須請求公眾協助提供證據或資訊之肇事逃逸事故。」] [13: 道路交通事故處理辦法第3條第1項規定：「發生道路交通事故，駕駛人或肇事人應先為下列處置：
一、事故地點在車道或路肩者，應在適當距離處豎立車輛故障標誌或其他明顯警告設施，事故現場排除後應即撤除。
二、有受傷者，應迅予救護，並儘速通知消防機關。
三、發生火災者，應迅予撲救，防止災情擴大，並儘速通知消防機關。
四、不得任意移動肇事車輛及現場痕跡證據。但無人傷亡且車輛尚能行駛，或有人受傷且當事人均同意移置車輛時，應先標繪車輛位置及現場痕跡證據後，將車輛移置不妨礙交通之處所。
五、通知警察機關，並配合必要之調查。但無人受傷或死亡且當事人當場自行和解者，不在此限。」]
又本條例第33條第1項規定，汽車行駛於高速公路、快速公路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則者，處汽車駕駛人新臺幣3,000元以上6,000元以下罰鍰[footnoteRef:14]。按同條第6項[footnoteRef:15]規定訂定之高速公路及快速公路交通管制規則第30條第1項規定，高速公路之交通事故由內政部警政署國道公路警察局（下稱國道警察局）處理。 [14: 道路交通管理處罰條例第33條第1項規定：「汽車行駛於高速公路、快速公路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕駛人新臺幣3,000元以上6,000元以下罰鍰：
一、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。
二、未保持安全距離。
三、未依規定行駛車道。
四、未依規定變換車道。
五、站立乘客。
六、不依規定使用燈光。
七、違規超車或跨行車道。
八、違規減速、臨時停車或停車。
九、未依規定使用路肩。
十、未依施工之安全設施指示行駛。
十一、裝置貨物未依規定覆蓋、捆紮。
十二、未依標誌、標線、號誌指示行車。
十三、進入或行駛禁止通行之路段。
十四、連續密集按鳴喇叭、變換燈光或其他方式迫使前車讓道。
十五、行駛中向車外丟棄物品或廢棄物。
十六、輪胎胎紋深度不符規定。」] [15: 道路交通管理處罰條例第33條第6項規定：「第1項之管制規則，由交通部會同內政部定之。」]
依交通部高速公路局（下稱高公局）113年11月間公布之112年國道事故檢討分析[footnoteRef:16]，二次事故導致之傷亡情形嚴重，然二次事故並非主要肇事原因，卻會加劇事故嚴重程度；另有研究論文指出[footnoteRef:17]，為探討有關引起二次事故之影響因素，進而預防與避免二次事故發生，須先定義何謂二次事故，依該研究發現二次事故多發生在主要事故後5分鐘內，其中又以1分鐘內之事故數占比最高，可提供主管機關研擬二次事故防制措施之參考。 [16: 交通部高速公路局，112年國道事故檢討分析，113年11月4日，頁88。] [17: 劉耿瑞，同註7，頁63-65。]
按現行道路相關規範尚無就二次事故予以定義，目前實務上係由國道警察局進行認定、處理，且由高公局、國道警察局辦理二次事故防制相關宣導，然為利有效防制二次事故發生，避免二次事故造成用路人嚴重傷亡，建議道路主管機關宜參酌國外作法並會商有關機關，審慎評估將二次事故納入規範明定之必要性及可行性，以符明確性原則。
（三）研議評估我國未來車輛通訊標準中增訂車聯網通訊技術相關法制規範，以利有效防制二次事故發生
高速公路具有車速快、封閉型之特性，發生交通事故後，對於當事人及其他用路人之危險性高於一般道路甚多；目前高速公路發生交通事故在資訊之提供上，常透過廣播、手機APP或資訊可變標誌(Changeable Message Sign，CMS)等方式告知用路人，有研究論文[footnoteRef:18]建議可於二次事故發生機率較高之路段增設密集之CMS或相關資訊看板，或是應用車聯網等科技平臺，以警示用路人，藉以避免二次事故發生。 [18: 曾平毅、游書昀，同註10，頁96。]
車聯網(Internet of vehicles,IOV)將人、車、路、雲端平臺串聯在一起，其運作原理係讓車輛間彼此能夠「溝通」；為了強化行車安全，歐美採用車間通訊技術(Vehicle-to-everything,V2X[footnoteRef:19])，並相繼立法推動車聯網應用與服務，以美國為例，該國交通部105年12月間已發布法規制定通知，立法強制新小型車輛具備車對車（V2V）通訊技術，並預計至149年(2060年)，所有小型車輛皆可具備車對車（V2V）通訊技術。裝置有車對車(V2V)技術之車輛，可透過傳輸資料確認可能發生之危險並向駕駛人發出警示，以避免即將可能發生之碰撞事故。爰此，為能有效防制二次事故發生，建議主管機關宜持續觀察國際最新發展趨勢，並考量我國政策及產業等面向之需求，研議評估我國未來車輛通訊標準中增訂車聯網通訊技術相關法制規範[footnoteRef:20]（即研議評估將車聯網通訊技術相關規範增訂於依公路法第63條第5項授權訂定之
車輛型式安全審驗管理辦法之車輛安全檢測基準中）。 [19: 車間通訊技術（vehicle-to-everything, V2X）包含 6 個層面：汽車對汽車（vehicle-to- vehicle, V2V）、汽車對路側設備（vehicle-to-roadside,V2R）、汽車對基礎設施 （vehicle-to-infrastrucure,V2I）、汽車對行人（vehicle-to-pedestrian,V2P）、汽車對機車 （vehicle-to-motocycle,V2M），以及汽車對公車（vehicle-to-transit,V2T）。] [20: 楊盛旺，自駕車法制初探—以道路交通相關法規為主，立法院法制局專題研究報告，113年5月，頁16–17。]
撰稿人：楊盛旺
4 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/249006/File_19846789.docx |
R02698 | AI大語言模型與著作權保障相關問題研析 | 著作權法 | 傅朝文 | 2025-03-06 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2698
議題研析
1、
題目：AI大語言模型與著作權保障相關問題研析
二、議題所涉法規
著作權法
3、
背景說明(緣起)
近日DeepSeek（深度求索，下稱DS）的橫空出世，成為熱門的新聞話題，但無論DS或ChatGPT，都是建立在大量資料數據基礎上的人工智慧(Artificial Intelligence，下稱AI)，如何使用這些大量資料，則涉及著作權問題。AI會在學習大量數據後，依使用者指令給出答案。例如指令它用典雅的中文寫詩詞，它可能會給出一種古典的詩詞。這是它大量學習古典文學之後的結果。學習古文沒有著作權問題，但它如果學習了現代作家的作品，要不要取得授權
？則有探究之必要。
4、
問題爭點
按利用他人著作，除非構成著作權法上之「合理使用」外，通常都要取得他人之授權。現今AI大型語言模型(Large Language Model，下稱LLM)的訓練與生成通常需要利用大量的他人著作，引發AI開發者是否需要取得著作權人授權，或無須授權而得「合理使用」等著作權問題，爰研析國內外相關規範，以供我國法制之參考。
五、探討研析
（1）
AI大型語言模型所涉及的著作權問題
2022年
美國科技公司OpenAI推出ChatGPT聊天機器人，它是利用LLM為基礎所開發的生成式AI。LLM基於巨量資料進行訓練，透過不同領域的巨量資料所提供的上下文和多樣性，可以學習到語言的結構和語義，從而理解與生成自然語言，並依據使用者輸入的提示加以回應。也正因為LLM需要巨量資料加以訓練，所以在其訓練與生成階段，其對巨量資料之各種利用行為，可能涉及侵害著作權問題，茲分述如下
︰
1、訓練階段
LLM開發者往往使用網路爬蟲(crawler)工具，自網路爬取資料，再進行資料清洗、文本分割、貼標籤、格式轉換等處理程序，以建置訓練資料集。由於被爬取的資料可能是受著作權保護的著作，在爬取與建置資料集的過程，可能涉及著作的重製。
2、生成階段
LLM在訓練階段學習大量相關資訊後，即透過統計模式進行預測，產出回應的內容。由於依統計模式產出的內容可能與原訓練資料內容相當類似，當訓練資料係受著作權保護的著作，在LLM生成回應內容時可能涉及對著作的重製、改作與公開傳輸等。
（2）
歐盟相關規範
1、歐盟數位單一市場著作權指令
為因應數位時代的網路發展，歐洲議會於2019年3月通過「歐盟數位單一市場著作權指令」
(下稱指令)，該指令規定「資料探勘」(text and data mining)在一定條件下得不受著作權之限制。所謂「資料探勘」，係指「進行大量資訊之處理（processing），以取得新知識及發現新趨勢」，例如研究機構大量重製特定醫學領域中之論文，用AI分析出新的知識或不同變數間之關聯性。該指令第3條規定，會員國應就「為科學研究之目的」，使「研究組織或文化遺產機構」對於有合法接觸權限（如：網路上公開或利用人合法訂閱）之著作或其他受保護內容，可以進行資料探勘，亦即合法重製著作及擷取資料庫的內容作分析。此種資料探勘稱之為「為科學研究目的之資料探勘」
。
另指令第4條規定，會員國應使為資料探勘之目的、重製及擷取有合法接觸權限之著作之行為，有權利例外或限制規定的適用（亦即在符合特定要件下，得不經授權逕為利用他人著作）。其經重製、擷取之著作重製物，可以保留及儲存。由於該規定並未規範適用主體與適用目的，屬於「一般之資料探勘」。其與「為科學研究目的之資料探勘」相比，在要件上看似較為寬鬆，然而指令強調「一般之資料探勘」僅適用於著作權人「未以適當方式明示保留（不讓他人利用著作）」之情形。換言之，著作權人可以任意以授權契約條款禁止他人進行一般之資料探勘（例如：於市售圖庫之使用條款中，禁止對圖片為資料探勘目的利用）
。多數意見認為LLM的訓練可以援用前述資料探勘規範，利用他人著作以建構AI訓練資料庫
。
2、歐盟人工智慧法
歐洲議會於2024年3月通過「歐盟人工智慧法」(EU Artificial Intelligence Act，下稱AI法)，AI法就基於LLM所開發之AI模型，稱為「通用AI模型」(General-Purpose AI Model)，並以專章(第五章)加以規範。依該法第3條第63款規定，將「通用AI模型」定義為人工智慧模型，包括使用自我監督方式對大量數據進行規模化訓練的人工智慧模型，該模型具有顯著的通用性，無論以何種方式投放到市場，都能勝任多種不同的任務，並可集成到各種下游系統或應用中，但在投放到市場之前用於研究、開發或原型開發活動的人工智慧模型除外。次依該法第53條規定，通用AI模型的開發者應訂定規則，遵守有關著作權和相關權利的歐盟法律，特別是識別和遵守前揭指令第4條所揭櫫之著作權利人得主張之權利保留規定
；開發者另須依據人工智慧辦公室提供的格式，就通用AI模型訓練所使用的內容擬定一份充分詳盡的摘要，並公開提供
。此摘要的目的，係方便利害關係人能行使著作權等有關權利。總之，通用AI模型的訓練，得援用前揭指令有關資料探勘的規範，且非「為科學研究目的之資料探勘」應遵守著作權人的保留聲明。以ChatGPT利用他人著作為例，前揭資料探勘規定僅能一定程度上豁免ChatGPT侵害著作人之重製權，但ChatGPT所生成的內容如涉及對他人著作的改作、向公眾傳播等，不會因為允許資料探勘而變成合法
。
（3）
美國法之合理使用原則
「合理使用」是美國著作權法上重要的法律原則，允許在某些情況下未經許可使用受著作權保護的著作以促進言論自由。美國著作權法第107條提供了判斷某項行為是否符合合理使用的法定框架，並指出某些類型的使用(例如批評、評論、新聞報導、教學、學術研究)，是可能符合合理使用資格的情況。該法第107條要求在評估合理使用的問題時，必須考慮下列四項因素︰1.利用的目的和特性，包括是商業目的還是用於非營利教育目的。2.受著作權保護著作的性質。3.所利用部分相對於著作整體的數量與實質之比例。4.利用結果對著作潛在市場或價值的影響
。
關於合理使用能否作為生成式AI訓練LLM不構成侵害他人著作權的理由，美國法院雖曾作出若干程序性裁定，但尚未作成實體判決，所以實務上尚無定論。美國學者Mark Lemley與Bryan Casey認為，如果AI係為「非表達性目的」(non-expressive)，複製受保護的著作進行訓練，應允許這種「合理機器學習」(fair machine learning)，因為AI所複製著作內容之表達形式，只是為了學習其中文字詞語的排列組合，以進行語言處理的訓練，不是為了著作權所要保障的獨特表現內涵
﹔況且在訓練資料中包含大量著作，逐一取得權利人之授權也幾乎不可能
。
（4）
我國實務見解
依經濟部智慧財產局(下稱智財局)107年函釋，我國著作權法第10條規定，著作人於著作完成時享有著作權。換言之，著作必須係以自然人或法人為權利義務主體的情形下，其所為的創作始有可能受到著作權的保護。由於 AI並非自然人或法人，其創作完成之智慧成果，非屬著作權法保護的著作，原則上無法享有著作權。但若其產出成果係由自然人或法人具有創作的參與，AI僅是單純機械式的被操作，則該成果之表達的著作權由該自然人或法人享有
。
次據智財局112年函釋指出，ChatGPT係經由文字對話方式，並透過人類訓練員干預以增強其機器學習效果，並配合利用人之指令、關鍵字，將 ChatGPT所儲存之大量資料內容，透過AI技術予以重組或重現內容。則ChatGPT 所儲存之資料內容，如其本身具有原創性、創作性，則均屬受著作權法保護之著作。ChatGPT 之擁有者或經營者所為之儲存、重組他人著作之內容，並透過網路提供予公眾之行為，已涉及重製、公開傳輸他人著作之行為，且涉及大量利用他人著作，恐無法主張合理使用，前述行為仍應取得著作財產權人之同意或授權，否則須負相關之民、刑事責任。至於ChatGPT之利用人，如明知該等ChatGPT所產出之文章係侵害他人著作財產權者，又未取得著作財產權人之同意或授權，而仍為利用之行為，有可能侵害他人之著作財產權
。
我國目前尚未有生成式AI利用他人著作之著作權侵權訴訟的法院裁判，據實務界觀察法院實務上對於著作權法第65條第2項的合理使用判斷標準向來均綜合考量該項所列各事項
，並依個案情形判斷。因此，LLM開發者得合理使用他人著作進行訓練的空間，仍須仰賴法院判決予以釐清
。
(五)比較法之借鏡及修法建議
1、資料探勘行為在一定條件下得不受著作財產權之限制
依智財局前揭112年函釋，ChatGPT開發經營者所為之儲存、重組他人著作，並透過網路提供予公眾之行為，已涉及重製、公開傳輸他人著作之行為，恐無法主張合理使用。惟能夠取得他人著作進行訓練，係AI技術發展的重要前提。學者認為，我國如參考歐盟著作權相關規定，明定資料探勘為著作權保護之例外，可收促進AI發展的效果
。爰為建構AI運作之良好環境，於我國著作權法有關著作財產權之限制(第44條至第66條)部分，宜參照前揭歐盟指令規定，增訂AI開發者所為資料探勘行為，在一定條件下得不受著作財產權之限制。
2、課予AI開發者公開透明義務
國家科學及技術委員會於113年7月15日預告制定「人工智慧基本法」草案
，該草案著重於AI研究發展及應用之基本原則、風險分級規範、個人資料保護等事項，關於著作權等智慧財產權部分，雖於第15條第2項規定︰「政府應致力提升我國人工智慧使用資料之品質與數量，確保訓練結果維繫國家多元文化價值與維護智慧財產權。」惟就智慧財產權之保護而言，該條文僅具宣示意義，欠缺具體實質規範。爰建議未來研議人工智慧基本法時，斟酌參照前揭歐盟AI法第53條規定，課予AI開發者公開透明義務，即須公開其訓練LLM所使用之他人著作清單摘要，以兼顧AI產業發展及著作權利人利益。
撰稿人：傅朝文
� 楊渡，深度求索帶來的新課題，中國時報，114年2月12日，第A10版。
� 本報告有關年分之使用，原則以民國紀年表述，惟涉及外國法制或立法例部分，改採西元紀年表述。
� 葉奇鑫、許斌， 〈AI大語言模型訓練與著作權合理使用之思考：以紐約時報對OpenAI訴訟案為中心〉，《全國律師》，第28卷，第6期，113年6月，頁5-6。
� 「歐盟數位單一市場著作權指令」原名為︰Directive (EU) 2019/790 of the European Parliament and of the Council of 17 April 2019 on copyright and related rights in the Digital Single Market and amending Directives 96/9/EC and 2001/29/EC。
� 高嘉鴻，〈歐盟2019年數位單一市場著作權指令概要〉，《智慧財產權月刊》，第263期，109年11月，頁8-9。
� 同前註，頁10。
� 葉奇鑫、許斌，同註3，頁16。
� 此處之權利保留，例如權利人明示不讓他人利用該著作。
� EU Artificial Intelligence Act，Article 53: Obligations for Providers of General-Purpose AI Models，網址︰https://artificialintelligenceact.eu/article/53/，最後瀏覽日期︰114年2月24日。
� 葉奇鑫、許斌，同註3，頁16-17。
� U.S. Copyright Office，U.S. Copyright Office Fair Use Index，網址︰https://www.copyright.gov/fair-use/，最後瀏覽日期︰114年2月24日。
� 美國學者之意見頗類似於我國著作權法第10條之1規定︰「依本法取得之著作權，其保護僅及於該著作之表達，而不及於其所表達之思想、程序、製程、系統、操作方法、概念、原理、發現。」
� 陳家駿， 〈美國首宗小說家控告生成式AI著作侵權案程序判決出爐〉 ，《月旦律評》，第30期，113年9月，頁137-138。
� 經濟部智慧財產局107年 04月20日電子郵件字第1070420號函。
� 經濟部智慧財產局112年02月20日電子郵件字第1120220號函。
� 著作權法第65條第2項規定︰「著作之利用是否合於第四十四條至第六十三條所定之合理範圍或其他合理使用之情形，應審酌一切情狀，尤應注意下列事項，以為判斷之基準：一、利用之目的及性質，包括係為商業目的或非營利教育目的。二、著作之性質。三、所利用之質量及其在整個著作所占之比例。四、利用結果對著作潛在市場與現在價值之影響。」
� 廖雍倫、呂書琹，人工智慧之著作權法律專題：生成式AI的著作權侵權風險，理律法律事務所，113年1月31日，網址︰https://www.leeandli.com/TW/NewslettersDetail/7218.htm，最後瀏覽日期︰114年2月24日。
� 葉奇鑫、許斌，同註3，頁19。
� 公共政策網路參與平臺，國家科學及技術委員會公告：預告制定「人工智慧基本法」草案，113年7月15日，網址︰https://join.gov.tw/policies/detail/4c714d85-ab9f-4b17-8335-f13b31148dc4，最後瀏覽日期︰114年2月24日。
1 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/249004/File_19846787.doc |
R02697 | 推動企業托育系統相關問題探討 | 性別平等工作法 | 蔡琮浩 | 2025-03-05 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2697
議題研析
一、題目：推動企業托育系統相關問題探討
二、議題所涉法規
性別平等工作法
三、背景說明（緣起）
（一）媒體報導指出[footnoteRef:1]，我國新生兒連續9年負成長，為緩解少子化趨勢，政府積極推動生育津貼及人工生殖補助，但成效不彰；無法解決少子化問題涉及社會結構、文化等因素，而小孩成長後的教育照顧才是大問題，若大環境不改變，臺灣少子化趨勢很難逆轉；建議提升「托育系統」支持力度，如鼓勵大型企業或社區增設托育中心。 [1: 賴玟茹，生育補助成效不彰 應完善托育系統，大紀元時報，114年2月3日，第A7版。]
（二）我國113年新生兒出生人數為13萬4,856人，死亡數卻達20萬2,107人[footnoteRef:2]，自然增加率已連續5年為負數，少子化問題嚴重。另一方面，65歲以上老年人口占總人口19.18％，比例逐年上升，今（114）年將邁入超高齡社會（老年人口占總人口20％），我國自107年進入高齡社會到轉為超高齡社會僅7年時間，顯見社會人口結構少子化、高齡化的趨勢將更加嚴峻。 [2: 內政部戶政司，戶籍人口統計速報，113年12月，網址：https://www.ris.gov.tw/app/portal/346，最後瀏覽日期：114年2月12日。]
四、問題爭點
根據勞動部統計[footnoteRef:3]，112年員工規模100人以上之事業單位有設立「托兒服務機構」或提供「托兒措施」者僅7成，有待提升。面對少子化對國家社會、經濟之衝擊，爰就此提出研析意見。 [3: 勞動部，112年僱用管理及工作場所就業平等概況，113年3月8日，網址：https://www.mol.gov.tw/1607/1632/1633/66691/，最後瀏覽日期：114年2月13日。]
五、探討研析
（一）僱用受僱者100人以上之雇主僅7成提供托兒設施或措施，尚有提升空間
面對人口結構少子化、高齡化的趨勢，衛生福利部於本院報告中指出，世界各國提升生育率對策，均採多元配套措施，除提供現金給付外，仍須從友善職場環境、強化照顧服務體系等面向共同推動，以發揮政策加乘效果[footnoteRef:4]。行政院自106年起推動「少子女化友善育兒空間建設」，加速擴大幼兒托育及教保的公共化，以營造友善育兒空間，惟執行成效仍有待努力，並曾遭本院委員質疑執行率不佳[footnoteRef:5]。 [4: 衛生福利部，衛福部落實中央政府我國少子女化對策計畫之成果與未來規劃（書面報告），立法院第11屆第2會期社會福利及衛生環境委員會第2次全體委員會議，113年10月9日，頁5。] [5: 本院委員謝衣鳳、林思銘、林岱樺書面質詢。見立法院公報，第111卷，第113期，委員會紀錄，頁26、48、58。]
依性別平等工作法（下稱本法）第4章「促進工作平等措施」第23條第1項規定：「僱用受僱者100人以上之雇主，應提供下列設施、措施：一、哺（集）乳室。二、托兒設施或適當之托兒措施。」。另依哺集乳室與托兒設施措施設置標準及經費補助辦法第2條規定：「……本法第23條第1項第2款所定托兒設施，為雇主以自行或聯合方式設置托兒服務機構（第2項）。本法第23條第1項第2款所定托兒措施如下：一、雇主以委託方式與托兒服務機構簽約辦理托兒服務。二、雇主聘僱或委託托育人員至雇主設置之指定地點提供受僱者子女之托育服務。三、提供受僱者托兒津貼（第3項）。……第2項及第3項第1款所定托兒服務機構，為經直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方主管機關）許可設立之托嬰中心、幼兒園、職場互助教保服務中心、社區公共托育家園及兒童課後照顧服務中心等機構（第5項）。」
按本法已明定僱用受僱者100人以上之雇主應提供托兒設施或適當之托兒措施，惟從勞動部的統計資料來看[footnoteRef:6]，112年員工規模100人以上之事業單位有設置「托兒服務機構」或提供「托兒措施」者僅占70.5％，仍有近3成雇主未設置托兒設施或提供適當之托兒措施。本法於91年1月制定公布時，明定僱用受僱者250人以上之雇主，應設置托兒設施或提供適當之托兒措施。嗣至105年5月時，擴大適用範圍至僱用受僱者100人以上之雇主。依勞動部統計資料，112年員工規模100人以上之事業單位有設立「托兒服務機構」或提供「托兒措施」者之比例為70.5％，較105年上升18.9％；而250人以上事業單位則為85.4％，亦較91年提高49.1％。惟本法自105年5月修正擴大適用至僱用100人以上之雇主迄今已逾8年，顯見現行依法推動企業托育系統、促進工作平等仍有努力空間。 [6: 勞動部，同註3。]
（二）企業托育服務及措施宜視為勞工權益保障事項
按本法第23條規定係屬於促進工作平等措施，於91年1月制定公布時原規範250人以上雇主應設置托兒設施或提供適當之托兒措施，其立法理由為：「國內中小企業居多，實無能力設立托兒設施，故初期先課以僱用250人以上之雇主應設立托兒設施或提供適當托兒措施之義務，協助受僱者解決托兒問題。」回歸本法之立法精神，係課以雇主設置托兒設施或提供適當托兒措施之義務，並考量當時經濟環境狀況，以僱用250人以上之機構為適用對象。
本法於105年5月修正時，其立法理由亦強調「為強化企業社會責任，協助受僱者解決托兒需求，乃擴大現行法適用範圍，凡僱用受僱者100人以上之雇主，均應提供托兒設施或適當之托兒措施，俾嘉惠更多育兒勞工，營造更友善的勞動職場。」換言之，除依當時之社會經濟狀況調整適用對象外，本條修正前後之立法精神均強調協助受僱者解決托兒需求，為企業之社會責任，且有助於營造更友善的勞動職場。
研究也發現，不論是從「增加生育力」或是從「提高婦女勞動力」等面向，都發現托育問題是重要的決定因素；托育問題和養育的沉重支出是造成國人不願生育子女的重要因素[footnoteRef:7]。聯合國兒童權利公約第18條第3項規定：「締約國應採取一切適當措施確保就業父母之子女有權享有依其資格應有之托兒服務及設施。」明定具育兒責任之勞工父母得享受托育服務(child-care services)與托育設施(facilities)之權。 [7: 邱貴玲，托育服務的國際觀：從丹麥經驗談起，社區發展季刊，第101期，92年3月，頁267。]
換言之，雇主提供職場上之托育空間設施給勞工，是使其不終止工作之最重要的勞動條件與社會保障制度之一[footnoteRef:8]。托育服務及措施不應單純視為是勞工福利或社會保障，國家或雇主為勞工提供其嬰幼兒與兒童子女之適當托育措施，宜視為保障勞工工作權益之適當措施。 [8: 謝棋楠，我國女工托育空間之法規探討，台南應用科技大學通識教育學刊，第10期，100年1月，頁155。]
爰此，企業托育政策涉及國家生育政策、勞動政策及兩性平等政策，是國家責任也是企業責任，更是雇主義務，除要求國家積極投入相關政策作為外，亦宜適度賦予雇主法令遵循（下稱法遵）責任。
（三）建議針對本法第23條研議明定主管機關輔導及督促雇主法遵之條款，俾符合本法之立法精神
工廠法施行細則於65年6月訂定發布之第24條即規定：「工廠僱用女工者應設置哺乳室；於可能範圍內並設置托兒所，僱用看護、褓姆，妥為照料。」學者認為，以此條文規範之形式而言，其性質為強行規定中之強制規定，屬勞動基準法律之性質；而我國勞工之托育權益，依本法第23條所規定之制度應為工作—福利模式之社會福利制度，其應非規範勞動條件之制度，並未明文賦予個別勞工向雇主主張提供托育服務之權利，僅為獲得托育空間支持之反射利益，並無直接主張應給予托育空間之權利[footnoteRef:9]。 [9: 同前註，頁156、160、163。]
本法第23條對雇主義務之規範，甚為限縮。然而，依該法可要求雇主為勞工設置或安排托育機構以提供托育空間給勞工，托育空間之可獲得性與近距離性可因而確保。至於對個別勞工而言，雇主為其設置或安排具可負擔性之托育機構而提供其托育空間，該法並未能確保[footnoteRef:10]。換言之，本法第23條因無行政罰之處罰規定而為訓示規定，導致法遵程度恐因不同雇主視企業托育措施為雇主義務或勞工福利而有所不同。 [10: 謝棋楠，同前8，頁155。]
有婦團呼籲，本法規定雇主應設置的托兒設施或提供適當托兒措施的法遵率仍不高，建議應配套處罰規定以督促事業單位落實[footnoteRef:11]。亦有民眾提案要求強制250人以上企業須設置托兒設施及增訂罰則，不過未獲採納，主管機關回應意見為：如賦予企業太多責任，是將國家責任轉嫁企業負擔，且易產生雇主無意願僱用有托育需求者，影響勞工就業；不論托兒需求人數多寡規定均須提供托兒設施，違反者即予處罰，除不合理外亦難以執行；企業設置托育設施，除設置經費外，還須考量營運管理、是否能持續經營、是否符合受僱者需求、空間是否適合設立、土地區分限制、有無污染及托育師資等各項問題[footnoteRef:12]。基此，勞動部建議透過政府提供公共托育政策方式，轉為國家責任；對企業托育則仍採鼓勵為主。 [11: 林良齊，性工法明定「百人以上僱主應提供托兒措施」婦團籲：應有罰責，中國時報，111年7月29日，網址：https://www.chinatimes.com/realtimenews/20220729002612-260405?chdtv，最後瀏覽日期：114年2月18日。] [12: 公共政策網路參與平臺，企業托育玩真的 政府請明訂罰則，106年12月22日，網址：https://join.gov.tw/idea/detail/fc7c75b7-a398-4e6b-9bec-5a0d5f4f531d，最後瀏覽日期：114年2月12日。]
以鄰近韓國為例，除提供貸款與租稅優惠措施外，對未符合企業托育標準者，採公告企業名稱及增加課稅等方式[footnoteRef:13]，做為要求雇主法遵之法律工具。綜上，回歸本法第23條權益保障優於福利增進之立法精神，按本法第23條係要求僱用受僱者100人以上之雇主應設置「托兒服務機構（設施）」或提供「適當之托兒措施」，對無法設置托兒服務機構（設施）者，亦應要求其提供適當之托兒措施，爰建議研議針對本法第23條明定主管機關輔導及督促雇主法遵之條款，俾符合本法之立法精神，明確要求雇主責任。 [13: 段慧瑩，事業單位設置托兒設施之現況與挑戰，臺灣勞工季刊，第71期，111年9月，頁42。]
撰稿人：蔡琮浩
5 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/248976/File_19846748.docx |
R02696 | 建立數位信任之相關法制研析 | 資通安全管理法;電子簽章法 | 陳淑敏 | 2025-03-04 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2696
議題研析
一、題目：建立數位信任之相關法制研析
二、議題所涉法規
資通安全管理法、電子簽章法
三、背景說明（緣起）
全球數位經濟的快速成長，數位信任已經成為民眾、企業、政府機構與整個社會在數位環境中運作的基礎保障，而數位信任的普及離不開技術創新與市場需求的共同推動。技術創新的推力是建立數位信任基礎的動力，其中最關鍵的技術包括區塊鏈、加密技術、身分認證技術及數位簽章技術
。
四、問題爭點
隨著科技融入日常生活，而隱私洩漏、詐騙頻傳等問題，讓數位信任成為現代社會不可忽視的關鍵議題。數位信任不僅是數位世界穩定運作的根基，更是公共服務和商業模式能否成功的關鍵
。而技術發展速度往往超過法規的調整速度，導致法規無法因應技術發展。我國雖已制定電子簽章法為數位簽章應用提供了法律保障，並為企業和政府部門推動數位化轉型提供方向性的指導
；惟有關數位信任之監督機制仍有待加強及建立。
五、探討研析
（一）應納入更完善周延之監督機制，以利建立數位信任
數位信任是一種對於個人隱私、資訊保護、數據處理及數位交易的信任體系。全球數位經濟發展下，技術創新的推力與市場需求的拉力，加速電子簽章技術應用的廣泛性與深度，也影響國家數位信任體系的建立與數位經濟發展路徑。數位信任不僅是商業成功的基石，更是公共服務能否順利進行的保障；根據世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）的定義，數位信任是人們期望的數位技術或服務，以及提供這些技術或服務的組織，能夠保護所有相關者的利益，並且維護社會期望與價值觀
。WEF亦建立起「數位信任」的具體目標與評鑑架構，確保各國數位經濟和智慧城市發展的同時，數位信任的議題能夠受到重視
。
依財團法人台灣網路資訊中心(TWNIC)2024年度《台灣網路報告》調查結果，顯示：數位信任危機擴大，跨平台皆面臨挑戰；人工智慧（Artificial Intelligence,以下簡稱AI）發展帶來新挑戰，AI素養差距待提升；網路安全威脅加劇，信任基礎需強化；建立數位信任，需透過多方協力
。數位信任涉及一系列信任機制與保障措施，其核心在於虛擬身分及數據交換的安全性。首先，虛擬身分需要解決人與人之間的信任問題。其次，數據交換則需確保隱私安全、防止資料濫用，並保障數據正確性，這些因素將直接影響數位信任的建立與維繫。當數位信任遭到破壞，可能引發多種風險，尤其是涉及資料隱私與保護的問題，如何保護個人資料避免其被濫用或遭到非法交易，成為當前的重要議題
。
論者以為企業重建「數位信任」應從三個層次入手，第一是最基礎的資料合規與資訊安全，確保數據傳遞過程中的隱私保護和安全性；第二是企業與企業之間（B2B）應建立穩固的數據交換體系，並確保每一方都能遵守相同的安全與隱私標準；第三是企業對消費者的信任關係需要透過透明的數據使用規範來建立，例如向消費者清楚說明其數據的存放與使用情況
。
AI已成為重要的跨國議題，面對科技快速發展，傳統的立法方式已經不足以因應環境變化，需要更靈活的監管框架，包括行業規範、自律機制等多層次的配套措施
。建立數位信任框架後，需持續建構相關績效及風險評估程序，以確保信任框架之穩定，並根據不斷變化的數位信任期望持續改善
。建議檢視資通安全管理法或電子簽章法等法規範中，建立更完善周延之監督機制，使其更為具體明確，並應適時參與國際標準制定，以利數位信任之建立。
（二）比較法之借鏡
隨著各國政府和國際組織陸續制定與實施數位信任相關之法規及標準，如歐盟eIDAS（電子身分識別與信任服務）法規提升數位簽章的安全性與信任度，加速政府公共服務的數位化，確保數位簽章的法律效力，促進歐盟成員國之間數位簽章的互認，與跨境交易的數位信任體系建設；歐盟各國如愛沙尼亞和荷蘭在公共服務和跨境交易中應用區塊鏈技術來加強數位簽章的安全性和透明性；日本利用區塊鏈技術構建數位身分管理系統，確保數位交易的透明度和安全性
。歐盟於2024年通過全球第一部《人工智慧法案》（Artificial Intelligence Act，簡稱AI法案），於2025年開始階段性適用，迫使企業正視數位信任議題並合規才得以進入市場，使數位信任從抽象概念走向實踐落實，並促使數位信任從理念逐步邁向產業化
。亦可借鏡澳洲之經驗，建立更完善的資安通報及處理SOP，讓企業信任通報機制，資訊能在合適範圍內分享，使相關單位能及時採取防禦措施
。爰此，綜合世界先進國家對數位信任所採之各種途徑方式，我國數位發展主管機關有必要透過法規之制定或信任機制與保障措施的建立，俾利數位信任制度之完整建立。
撰稿人：陳淑敏
� 李高銘，完善數位信任基礎 強化數位經濟競爭力，工商時報，2025年2月4日，第A12版。
� TechNews，現代社會應對「數位信任」挑戰！資策會致力建構安全虛擬世界，財團法人資訊工業策進會，2024年12月5日，網址：� HYPERLINK "https://www.iii.org.tw/zh-TW/news/newsroom/feature-news/ae9ea618-e179-473f-9b00-1ca247b1f585，最後瀏覽日期：2025" �https://www.iii.org.tw/zh-TW/news/newsroom/feature-news/ae9ea618-e179-473f-9b00-1ca247b1f585，最後瀏覽日期：2025�年2月17日。
� 李高銘，同註1。
� 曾品潔，台灣數位信任協會理事長詹婷怡：「零信任是一種態度，數位信任環境的建構是一種責任。」Tech Orange科技報橘，2025年1月2日，網址：� HYPERLINK "https://buzzorange.com/techorange/2025/01/02/dtatw/，最後瀏覽日期：2025" �https://buzzorange.com/techorange/2025/01/02/dtatw/，最後瀏覽日期：2025�年2月17日。
� 莊丙農，《科技》台灣數位信任協會成立 前NCC主委詹婷怡任理事長，工商時報，2024年8月15日，網址：� HYPERLINK "https://www.ctee.com.tw/news/20240815700553-430503，最後瀏覽日期：2025年" �https://www.ctee.com.tw/news/20240815700553-430503，最後瀏覽日期：2025年�2月20日。
� TWNIC，財團法人台灣網路資訊中心公布2024年《台灣網路報告》- 建立數位信任：應對不實資訊與AI內容挑戰，財團法人台灣網路資訊中心，2024年11月27日，網址：https://blog.twnic.tw/2024/11/27/30786/，最後瀏覽日期：2025年2月20日。
� TechNews，同註2。
� 同前註。
� TWNIC，同註6。
� 許嘉芳，世界經濟論壇發布《贏得數位信任：可信賴的技術決策》，財團法人資訊工業策進會 科技法律研究所，2023年1月，網址：� HYPERLINK "https://stli.iii.org.tw/article-detail.aspx?no=67&tp=1&d=8942，最後瀏覽日期：2025" �https://stli.iii.org.tw/article-detail.aspx?no=67&tp=1&d=8942，最後瀏覽日期：2025�年2月18日。
� 李高銘，同註1。
� 王琬昀，數位轉型的新挑戰－數位信任引領產業新變革，MIC資策會產業情報研究所，2025年2月14日，網址：https://mic.iii.org.tw/industry.aspx?id=506，最後瀏覽日期：2025年2月17日。
� TWNIC，同註6。
1 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/248970/File_19846744.doc |
R02695 | 海底電纜保護相關法制研析 | 電信管理法 | 林鈺琪 | 2025-02-27 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2695
議題研析
一、題目：海底電纜保護相關法制研析
二、議題所涉法規
電信管理法
三、背景說明（緣起）
據媒體報導
，2025年1月22日中華電信海底電纜遭貨輪破壞，數位發展部表示收到通報後，已請中華電信依其關鍵基礎設施（CI）安全防護計畫啟動備援措施，並以足額微波頻寬（12.6Gbps，高於馬祖地區平日流量高峰9.5Gbps）優先提供政府、銀行、醫院等關鍵基礎設施通訊服務，以確保民生相關服務不間斷
。另因斷纜處未發現可疑船隻，根據目前初步研判臺灣與馬祖間現有的2條海底電纜均是自然劣化導致
，將持續推動提升國家通訊網路韌性，厚植海纜系統關鍵基礎設施全災害防護等，學者則呼籲政府應強化國內通訊網路以提升關鍵系統及服務韌性
。
四、問題爭點
臺灣憑藉資訊通信技術優勢、戰略地理位置以及海底電纜連接優勢，成為海底電纜連接的首選樞紐。正因臺灣是仰賴海底電纜對外通訊，如果對外海底電纜遭到破壞，除導致國際通信癱瘓外，也會連帶影響本地服務及企業的正常運作，更甚者，臺灣有可能成為通訊孤島
。因此，無論從民眾數位生活的角度，或是從臺灣作為全球網際網路關鍵節點的角度觀之，海底電纜之保護都代表了對臺灣數位韌性的一項重要考驗。基此，在法制上，臺灣應如何確保海底電纜的安全與正常通訊，允宜值得探討。
五、探討研析
（1）
我國現行不法侵害海底電纜行為之處罰規範
針對通訊關鍵基礎設施之破壞，除實體設施遭侵害外，核心資通系統亦可能遭受虛擬之侵害，致影響資通系統正常運作
，故此，於2023年5月30日立法院修正電信管理法第72條
，針對以竊取、毀壞或其他非法方法危害海纜登陸站、國際交換機房或衛星通信中心功能正常運作者，明定層級化處罰，並將與海纜登陸站連接之纜線、國內海纜機房及與其連接之纜線納入保護客體。另增訂電信管理法第72條之1
，對於海纜登陸站、機房、國際交換機房或衛星通信中心之核心資通系統遭受虛擬侵害之處罰。
有論者認
，修正後的電信管理法第72條及第72條之1規定，雖延伸至域外犯罪，然而，對外國船舶的司法管轄權卻是一個挑戰，因為對海底電纜犯罪的調查最好是立即逮捕肇事者，重點應放在現場收集證據，例如確定事件發生的地點、確認犯罪船隻及其船員的身分，並在追捕過程中錄音錄影。且若缺乏證據情形下，執法單位如對肇事船隻貿然扣留，可能衍生求償及船舶行為究係過失或故意為之等認定問題。
（2）
國際相關保護規範
依1884年「保護海底電報電纜公約」（Convention for the Protection of Submarine Telegraph Cables）第2條
規定，無論因故意或過失破壞或損壞海底電纜，以致全部或部分中斷或阻礙電報通信的方式，屬於應受懲罰的犯罪行為，該處罰不影響任何民事損害賠償訴訟。另依第10條
規定，允許任何締約國的軍艦檢查涉嫌違反公約破壞海底電纜的船隻，如果軍艦或指定用於此類目的的船舶上官員有合理理由相信非軍用船隻違反了公約，他們可以要求該船船長出示證明該船國籍的官方文件。官員可以根據事實情況準備正式陳述(formal statements)，這些正式陳述應以該官員所屬國家使用的語言和形式書寫，而這些陳述可根據該國法律作為證據，並須正式簽名，惟被告及證人有權以自己的語言添加任何他們認為有用的解釋。
1982年「聯合國海洋法公約」（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）
賦予各國鋪設海底電纜的自由，並要求沿海國家有義務保護這些電纜
。依UNCLOS第58條
第1項規定，在專屬經濟區內，所有國家，不論為沿海國或內陸國，在UNCLOS有關規定的限制下，享有第87條所指的航行和飛越的自由，鋪設海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關的其他國際合法海洋使用權，諸如同船舶和飛機的操作及海底電纜和管道的使用有關並符合UNCLOS其他規定的那些用途。並於第113條
規定，締約國必須在其國內法中，對故意或因重大疏忽破壞他國海底電纜或管道的行為訂定刑事處罰，並且規定必須有追訴機制；第114條
及第115條
規範修復或補償事宜，以及要求為破壞行為的行為人或引起破壞的一方在特定情況下承擔損害賠償責任
。
（3）
因應對策之探討
根據國家安全局統計，近3年我國周邊海底電纜每年平均發生7至8次斷纜事件，除因為芯線老化外，還包括大量抽砂造成海底電纜裸露並損壞、漁船拖網捕撈扯斷海纜、大型貨輪下錨鉤住並損壞海纜，以及權宜輪的偽掩活動造成勾損。審計部2023年中央政府總決算審核報告亦指出，2019年至2023年間，我國海底電纜發生外力破壞或推擠受損案件計有36件，年平均故障約7件，2023年甚至高達12件
。
海底電纜芯線老化問題，可經由海纜船進行修復工作，或藉由新設海底電纜分散風險。然而，我國面對海底電纜遭受破壞時，在國際訴求與追究責任上卻遭遇挑戰
，如前所述，外國船舶司法管轄權問題，因我國無管轄權，僅能由船旗國進行刑事追訴與處罰
，是以，我國內規範恐仍有不足之處。又我國並非締約國，在公海或專屬經濟區等複雜管轄環境中，要真正落實執法亦不是容易的事
。由此可見，我國在適用國內法或國際法保護海底電纜一事，存在明顯限制
。因此，為完善海底電纜的保護，法制上，考量我國現行法規對海底電纜之鋪設及保護散見於各相關法規，因缺乏整體規劃而存在侷限性，允宜研議制定海底電纜鋪設及保護專法之可行性，並接軌國際公約之規範，俾利執行單位遵循及提高執法效力。
撰稿人：林鈺琪
� 周峻佑，臺馬海纜服務中斷，數發部表示已啟用備援機制微波通訊因應，iThome，2025年1月22日，網址：https://www.ithome.com.tw/news/167116，最後瀏覽日期：2025年2月7日。
� 數位發展部，臺馬海纜發生斷纜 數發部已啟動微波、衛星等多元備援方案，2025年1月22日，網址：https://moda.gov.tw/press/press-releases/15082，最後瀏覽日期：2025年2月7日。
� 邱子綾，台灣、馬祖間2條海纜全斷啟動備援 數發部：初判為自然劣化導致，公視新聞網，2025年1月22日，網址：https://news.pts.org.tw/article/734851，最後瀏覽日期：2025年2月19日。
� 蘇文彬，海纜中斷事件學者呼籲政府應強化國內通訊網路及服務韌性，iThome，2025年1月10日，網址：https://www.ithome.com.tw/news/166914，最後瀏覽日期：2025年2月7日。
� 同前註。
� 立法院第10屆第7會期第7次會議議案關係文書（院總第20號政府提案第10033631號），2023年4月12日印發，頁：政216。
� 電信管理法第72條規定：「以竊取、毀壞或其他非法方法危害海纜登陸站、機房或與其連接之纜線、國際交換機房或衛星通信中心之功能正常運作者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣一千萬元以下罰金。
意圖危害國家安全或社會安定，而犯前項之罪者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣五千萬元以下罰金。
前二項情形致釀成災害者，加重其刑至二分之一；因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑，得併科新臺幣一億元以下罰金；致重傷者，處五年以上十二年以下有期徒刑，得併科新臺幣八千萬元以下罰金。
因過失毀壞或以其他非法方法危害海纜登陸站、機房或與其連接之纜線、國際交換機房或衛星通信中心之功能正常運作者，處六月以下有期徒刑、拘役或科新臺幣二百萬元以下罰金。
第一項及第二項之未遂犯罰之。
第一項所稱纜線，指海纜登陸站與機房向海一側之纜線，及海纜登陸站與內陸介接站間之纜線。」
� 電信管理法第72條之1規定：「對海纜登陸站、機房、國際交換機房、衛星通信中心或其設備之核心資通系統，以下列方法之一，危害其功能正常運作者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣一千萬元以下罰金：
一、無故輸入其帳號密碼、破解使用電腦之保護措施或利用電腦系統之漏洞，而入侵其電腦或相關電信設備。
二、無故以電腦程式或其他電磁方式干擾其電腦或相關電信設備。
三、無故取得、刪除或變更其電腦或相關電信設備之電磁紀錄。
製作專供犯前項之罪之電腦程式，而供自己或他人犯前項之罪者，亦同。
意圖危害國家安全或社會安定，而犯前二項之罪者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣五千萬元以下罰金。
前三項情形致釀成災害者，加重其刑至二分之一；因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑，得併科新臺幣一億元以下罰金；致重傷者，處五年以上十二年以下有期徒刑，得併科新臺幣八千萬元以下罰金。
第一項至第三項之未遂犯罰之。」
� Yachi Chiang, A Legal Perspective on the Protection of Critical Infrastructure: The Case of Taiwan’s Undersea Cables, University of Nottingham, Taiwan Research Hub, 2024年9月30日，網址：https://taiwaninsight.org/2024/09/30/a-legal-perspective-on-the-protection-of-critical-infrastructure-the-case-of-taiwans-undersea-cables/，最後瀏覽日期：2025年2月7日。
� Convention for the Protection of Submarine Telegraph Cables, Article II：”It is a punishable offence to break or injure a submarine cable, wilfully or by culpable negligence, in such manner as might interrupt or obstruct telegraphic communication, either wholly or partially, such punishment being without prejudice to any civil action for damages.
This provision does not apply to cases where those who break or injure a cable do so with the lawful object of saving their lives or their ship, after they have taken every necessary precaution to avoid so breaking or injuring the cable.”參閱International Cable Protection Committee，網址：https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2019/02/1884-Convention-for-the-Protection-of-Submarine-Telegraph-Cables-1.pdf，最後瀏覽日期：2025年2月19日。
� Convention for the Protection of Submarine Telegraph Cables, Article X：”Offences against the present Convention may be verified by all means of proof allowed by the legislation of the country of the court. When the officers commanding the ships of war, or ships specially commissioned for the purpose by one of the High Contracting Parties, have reason to believe that an infraction of the measures provided for in the present Convention has been committed by a vessel other than a vessel of war, they may demand from the captain or master the production of the official documents proving the nationality of the said vessel. The fact of such document having been exhibited shall then be endorsed upon it immediately. Further, formal statements of the facts may be prepared by the said officers, whatever may be the nationality of the vessel incriminated. These formal statements shall be drawn up in the form and in the language used in the country to which the officer making them belongs; they may be considered, in the country where they are adduced, as evidence in accordance with the laws of that country. The accused and the witnesses shall have the right to add, or to have added thereto, in their own language, any explanations they may consider useful. These declarations shall be duly signed.”
� OCEANS & LAW OF THE SEA UNITED NATIONS, United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Overview and full text, 2024年6月24日, 網址：https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention.htm，最後瀏覽日期：2025年2月8日。
� Yachi Chiang, 同註9。
� UNCLOS, Article 58(Rights and duties of other States in the exclusive economic zone)：
“1. In the exclusive economic zone, all States, whether coastal or land-locked, enjoy, subject to the relevant provisions of this Convention, the freedoms referred to in article 87 of navigation and overflight and of the laying of submarine cables and pipelines, and other internationally lawful uses of the sea related to these freedoms, such as those associated with the operation of ships, aircraft and submarine cables and pipelines, and compatible with the other provisions of this Convention.
2. Articles 88 to 115 and other pertinent rules of international law apply to the exclusive economic zone in so far as they are not incompatible with this Part.
3. In exercising their rights and performing their duties under this Convention in the exclusive economic zone, States shall have due regard to the rights and duties of the coastal State and shall comply with the laws and regulations adopted by the coastal State in accordance with the provisions of this Convention and other rules of international law in so far as they are not incompatible with this Part.”全文內容請參閱OCEANS & LAW OF THE SEA UNITED NATIONS NATIONS網站，網址：https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/closindx.htm，最後瀏覽日期：2025年2月8日。
� UNCLOS, Article 113(Breaking or injury of a submarine cable or pipeline)：”Every State shall adopt the laws and regulations necessary to provide that the breaking or injury by a ship flying its flag or by a person subject to its jurisdiction of a submarine cable beneath the high seas done wilfully or through culpable negligence, in such a manner as to be liable to interrupt or obstruct telegraphic or telephonic communications, and similarly the breaking or injury of a submarine pipeline or high-voltage power cable, shall be a punishable offence. This provision shall apply also to conduct calculated or likely to result in such breaking or injury. However, it shall not apply to any break or injury caused by persons who acted merely with the legitimate object of saving their lives or their ships, after having taken all necessary precautions to avoid such break or injury.”
� UNCLOS, Article 114(Breaking or injury by owners of a submarine cable or pipeline of another submarine cable or pipeline)：”Every State shall adopt the laws and regulations necessary to provide that, if persons subject to its jurisdiction who are the owners of a submarine cable or pipeline beneath the high seas, in laying or repairing that cable or pipeline, cause a break in or injury to another cable or pipeline, they shall bear the cost of the repairs.”
� UNCLOS, Article 115(Indemnity for loss incurred in avoiding injury to a submarine cable or pipeline)：”Every State shall adopt the laws and regulations necessary to ensure that the owners of ships who can prove that they have sacrificed an anchor, a net or any other fishing gear, in order to avoid injuring a submarine cable or pipeline, shall be indemnified by the owner of the cable or pipeline, provided that the owner of the ship has taken all reasonable precautionary measures beforehand.”
� 湯名暉，中國破壞台灣海底電纜 最低程度是「私掠」，上報，2025年1月16日，網址：https://www.upmedia.mg/news_info.php?Type=2&SerialNo=221783，最後瀏覽日期：2025年2月8日。
� 黃浩珉，海底電纜斷裂危機下，台灣維繫「數位生命線」的應變挑戰，報導者，2025年2月13日，網址：https://www.twreporter.org/a/damaged-undersea-cables-raises-alarm-in-taiwan，最後瀏覽日期：2025年2月19日。
� 鄭書堯，自由開講》蓄意破壞海底電纜：灰色戰略與防範建議，自由時報電子網，2025年2月6日，網址：https://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/4935037，最後瀏覽日期：2025年2月8日。
� 江雅綺、陳瑞仁，保護海底電纜立法如何落實，上報，2025年1月9日，網址：https://today.line.me/tw/v2/article/ML17XQV，最後瀏覽日期：2025年2月8日。
� 湯名暉，同註18。
� Yachi Chiang, 同註9。
1 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/248877/File_19846650.doc |
R02694 | 金融機構非合意併購之監理機制研析 | 企業併購法;金融機構合併法;金融控股公司法;金融控股公司投資管理辦法;公開收購公開發行公司有價證券管理辦法 | 安怡芸 | 2025-02-25 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2694
議題研析
1、
題目：金融機構非合意併購之監理機制研析
二、議題所涉法規
企業併購法、金融機構合併法、金融控股公司法、金融控股公司投資管理辦法、公開收購公開發行公司有價證券管理辦法
3、
背景說明(緣起)
近日，金融監督管理委員會(下稱金管會)表示，為避免監理套利，及維持金融市場秩序，將研擬修法提高非合意併購門檻
。經查，去(113)年下半年，市場上同時出現2家金融控股公司(下稱金控公司)分別欲以合意與非合意方式併購同一目標金控公司的情形，媒體稱為金控併購史上首見的雙龍搶珠
，以至於金融監理機關將如何針對兩件金融機構併購案之申請進行審核，以及其對於金融機構整併監理之政策態度及決策動向，備受各界關注。隨後，合意併購案之併購方公開呼籲金管會應支持「合意併購優先」
，非合意併購案之併購方則表示追求全體股東的合意，遠比雙方董事會的合意更重要
，金管會亦表示針對金融機構併購案的監理原則是維持金融市場秩序，持續鼓勵金融機構整併
，至於合意或非合意併購並不存在優先性，但非合意併購若用換股，勢必牽涉到雙方股東權益，故傾向非合意併購應採現金收購方式辦理
。然而金管會對系爭非合意併購案之申請予以「緩議」
，並表示「緩議就是反對」
，市場人士遂又認為金管會的政策仍是以合意併購為優先，爰有論者認為金管會應對於未來金融機構如何整併方能符合「市場秩序」予以詳細說明，以供各金融機構明確依循準則
。爰此，金管會本次研議修法提高非合意併購門檻之規定，或有研析之必要。
4、
問題爭點
（1） 針對同一併購目標金融機構同時存有合意併購及非合意併購競合時，合意併購是否優先?
（2） 現行企業併購法、金融機構合併法，及依金融控股公司法第37條第9項
規定訂定之金融控股公司投資管理辦法；依證券交易法第43條之1第4項
規定訂定之公開收購公開發行公司有價證券管理辦法等，對於被併購公司遭遇非合意併購時之防禦措施尚未有明確規定，允宜予以檢討完備。
五、探討研析
（1）
金融機構併購案不以合意併購為優先
併購為市場自然機制，一般分為合意併購與非合意併購兩種模式。合意併購是雙方經董事會同意並遵循市場機制的合併，通常被視為較為平和、穩定的併購模式。非合意併購則是一方在未經目標公司董事會同意的情況下，透過市場手段公開收購，這種方式往往會引發更大的市場波動和風險
，故而又稱敵意併購。簡言之，合意併購是併購方取得被併購方同意，非合意併購就是未獲得被併購方之同意
。
針對金融機構併購案之審核，為確保市場公平競爭，保障消費者權益，企業併購應依公平交易法第11條
規定向公平交易委員會申報並經核准。金融機構屬特許行業，金融機構併購案尚需依
金融機構合併法(下稱金併法)第5條
規定經金融主管機關金管會之許可。另依
金併法第6條規定，主管機關為合併之許可時，應審酌對擴大金融機構經濟規模、提升經營效率及提高國際競爭力之影響；對金融市場競爭因素之影響；存續機構或新設機構之財務狀況、管理能力及經營之健全性，以及對增進公共利益之影響，包括促進金融安定、提升金融服務品質、提供便利性及處理問題金融機構。亦即金融機構之併購，並不以合意為必要或優先。
（2）
提高公開收購門檻恐對金融機構整併政策造成負面影響
為因應臺灣經濟的快速發展以及全球化的趨勢，政府於70年代末期開始進行金融市場的改革與自由化，並大幅開放金融機構設立，造成銀行數量過多且規模較小，無法達到有效的規模經濟，影響金融產業的整體發展，故而自90年代以降，歷任政府無不將推動金融機構整併作為重要的金融政策之一。
不同於一般產業，我國現行法規雖未明文規定金融機構併購不得以非合意模式進行，金管會亦表示合意或非合意併購並不存在優先性，並將以確保金融市場穩定和健全發展、維護利害關係人權益，以及整併後對市場發展作為審查之重要考量
。然而金管會在市場發生雙龍搶珠的併購案爭議後，表示將修法提高公開收購門檻、公開收購必須以現金為主、金控收購金控或獨立金融機構的門檻管理將分流(後者維持較低的收購門檻、公開收購在一定期間的雙重槓桿比可高於125％)
，如此一來，恐加大非合意併購的難度，對於金融機構整併政策之推動，或有不利影響之虞。
（3）
建議檢討以完備非合意併購防禦之相關規定
針對非合意併購，美國法制上發展出許多防禦措施，例如：毒藥丸（poison pills）、驅鯊條款（shark repellent）、白馬騎士（white knight）、黃金降落傘（golden parachute）、帕克曼防禦（packman defense）等
，但在我國法制上，對於非合意併購相關規範較少，上述防禦措施在我國法上是否均屬合法，似有未明之處
。針對金融機構的併購模式，有業者認為，在併購雙方都處於彼此清楚了解的合作情況下進行之合意併購，應是較為合適的方式，但非合意併購可透過市場機制力量，督促金融機構經營者克盡職責
，對整體金融產業的健全發展亦十分重要，故而與其提高非合意併購門檻以求市場穩定，或應研議完備相關法制，以交由市場機制決定金融機構間之併購，以減少爭議。
撰稿人：安怡芸
� 柳名耕，朝3大方向調整 金控敵意併購門檻拉高 年後定案，中國時報，114年1月23日，第A8版。
� 謝方娪，新光金雙龍搶珠 金管會：關注4層面首重社會大眾權益，中央社，113年8月27日。
� 謝方娪，台新金：不應合意併購下發動敵意併購 盼金管會表態，中央社，113年8月27日。
� 魏喬怡，中信金發4聲明 全面反擊新光金說法，工商時報，113年9月4日，第A4版。
� 戴瑞瑤，《新聞分析》喊卡中新併 金管會將面對一質疑一思考，工商時報，113年9月17日，第A2版。
� 謝方娪，緩議中信金收購新光金 金管會：非合意併購傾向現金，中央社，113年9月17日。
� 中國信託金融控股公司申請投資新光金融控股公司一案，予以緩議，金管會新聞稿，113年9月16日，網址：� HYPERLINK "https://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=96&parentpath=0,2&mcustomize=news_view.jsp&dataserno=202409160003&dtable=News，最後瀏覽日期：114" �https://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=96&parentpath=0,2&mcustomize=news_view.jsp&dataserno=202409160003&dtable=News，最後瀏覽日期：114�年2月13日。
� 廖珮君、齊瑞甄，新光金招親案 官員說重話 「緩議」就是「反對」 金管會：中信勿再擾亂市場，經濟日報，113年9月20日，第A10版。
� 戴瑞瑤，《新聞分析》喊卡中新併 金管會將面對一質疑一思考，工商時報，113年9月17日，第A2版。
� 金融控股公司法第37條第9項規定：「金融控股公司向主管機關申請核准投資第一項或前條第二項所定之事業者，其申請應檢附之書件、申請程序、審查條件及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」
� 證券交易法第43條之1第4項規定：「依第二項規定收購有價證券之範圍、條件、期間、關係人及申報公告事項與前項有關取得公開發行公司已發行股份總額達一定比例及條件之辦法，由主管機關定之。」
� 駱秉寬 ，金控搶親新光金：合意與非合意併購的關鍵分析 ，當代法律，第 34期， 113年10月，頁49。
� 王孟倫，《小檔案》合意併購vs.非合意併購，自由財經，107年11月28日，網址：� HYPERLINK "https://ec.ltn.com.tw/article/paper/1250140，最後瀏覽日期：114" �https://ec.ltn.com.tw/article/paper/1250140，最後瀏覽日期：114�年2月13日。
� 公平交易法第11條第1項規定：「事業結合時，有下列情形之一者，應先向主管機關提出申報：一、事業因結合而使其市場占有率達三分之一。二、參與結合之一事業，其市場占有率達四分之一。三、參與結合之事業，其上一會計年度銷售金額，超過主管機關所公告之金額。」
� 金融機構合併法第5條第1項規定：「金融機構合併，應由擬合併之機構共同向主管機關申請許可。但法令規定不得兼營者，不得合併。」
� 廖珮君、楊筱筠，新光金案 金管會提三關鍵 將確保金融穩健發展、維護社會大眾等利害關係人權益、注意整併後對市場影響，經濟日報，113年8月28日，第A2版。
� 朱漢崙，金控公開收購 須以現金為主 彭金隆提修法4方向 門檻從現行10% 調高為至少25%，聯合報，114年1月23日，第A9版。
� 毒藥丸（poison pills）：指目標公司設法降低自身對併購公司的吸引力，以打消其併購意願。驅鯊條款（shark repellent）：指公司於章程中訂定某些特殊條款以提高敵意併購難度，或防止併購公司入主董事會。白馬騎士（white knight）：指當目標公司面臨敵意併購而無力對抗時，尋找與其友好的第三人擔任善意併購者，與敵意併購者一起角逐經營權。黃金降落傘（golden parachute）：指公司規定當遭遇敵意併購而發生經營權移轉時，併購方須支付董事、經理人龐大金額的遣散費，增加併購者財務負擔。帕克曼防禦（packman defense）：即反併購策略，當公司遭遇併購時，搶先對敵意併購者採取敵意併購，即所謂「以攻為守」。詳見葉功偉，五招反制敵意併購，經濟日報，113年12月10日，第B5版。
� 葉功偉，同前註。
� 謝方娪，玉山金董事長：金融併購合意為佳但不能沒有敵意併購，中央社，113年12月20日。
1 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/248835/File_19846571.doc |
R02693 | 日本禁止懷孕歧視之法規範簡介 | 性別工作平等法 | 林智勝 | 2025-02-25 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2693
議題研析
一、題目：日本禁止懷孕歧視之法規範簡介
二、議題所涉法規
性別工作平等法
三、背景說明（緣起）
據報導
，我國移工人數已破80萬人，不時傳出移工懷孕遭雇主解聘、或遭仲介勸退離臺等情事。勞動部則重申，本國勞工或外籍勞工均一體適用《性別平等工作法》規定，雇主依法不得以外籍勞工懷孕產子為由，予以歧視或任意解僱之不公平待遇
。且依我國《消除對婦女一切形式歧視公約》第4次國家報告：「雇主如有歧視或任意解僱懷孕產子之移工，即屬違反《性別工作平等法》之行為，將依法處罰，並同意移工轉換雇主」
。另為協助移工、雇主和仲介瞭解移工懷孕、分娩及育嬰權益，勞動部訂定「移工婦幼權益保障指引」，針對移工懷孕期間工作權益保障明定：「移工懷孕中，雇主不可單方面解除聘僱。聘僱許可期間懷孕移工可繼續在臺工作，雇主不得以其為解僱之理由，且雇主應提供合適工作環境，以確保其健康和安全」
。
四、問題爭點
日本1970至1980年代大力提倡男女平等風氣，1972年首度制定保障女性社會地位的《勤勞婦人福祉法》，該法於1985年更名為《男女僱用機會均等法》
(下稱《均等法》），確保勞動保障無性別差異。2007年修正《均等法》，加入禁止以生產及養育理由對員工為差別待遇之條款
，禁止雇主對員工採取不公平待遇，例如以懷孕、分娩為理由解僱員工等
。本文擬就日本《均等法》規定為簡介，以供後續相關修法參考。
五、探討研析
(一)日本禁止因女性勞動者懷孕而受差別待遇
依《均等法》第1條
可窺知該法立法目的即是在消彌男女之
間工作上不平等，以下分述懷孕保障相關條文
：
1.「雇主不得因
女性勞動者結婚、生產、申請或休產假、或其他厚生勞動省令所定有關懷孕或生產之事由為由，將之解僱或有其他差別遇」(第9條第3項
)。
2.「厚生勞動大臣應制定必要的指南，以便雇主適當處理直接歧視、間接歧視、以及以結婚、懷孕或生產等為由之差別待遇事項」(第10條第1項
)。
日本除禁止員工因懷孕或分娩而辭職或受到差別待遇之不利待遇外，外國技能實習生即使懷孕也受保護。技能實習生在與實習實施方所構成的僱用關係下，作為技能實習生參加勞動，與在日本工作的其他受僱人員一樣，受到《均等法》的保護
。用人單位不得以結婚、懷孕、生子等為由解僱或對實習生採取差別待遇。
(二)我國《性別平等工作法》是否參考日本《均等法》明定雇主不得因懷孕而解僱或為其他差別遇，尚存討論空間
《性別平等工作法》第11條第2項規定：「工作規則、勞動契約或團體協約，不得規定或事先約定受僱者有結婚、懷孕、分娩或育兒之情事時，應行離職、留職停薪；亦不得以其為解僱之理由。」
惟雇主若係於工作期間因「懷孕歧視
」而對受僱者之退休、資遣、離職或解僱為差別待遇，而非於工作規則、勞動契約或團體協約規定或事先約定「懷孕歧視」相關內容者，似非《性別平等工作法》第11條第2項適用範圍。
又《性別平等工作法》第11條第1項規定：「雇主對受僱者之退休、資遣、離職及解僱，不得因性別或性傾向而有差別待遇。」然「懷孕歧視」是否屬該條項所稱「因性別而有差別待遇」情形，文義似未明確。
就此，司法實務認
，女性懷孕而受歧視者，應屬性別歧視類型之一，倘雇主因受僱者懷孕而為退休、資遣、離職及解僱之差別待遇，當屬違反《性別平等工作法》第11條第1項性別歧視之範疇；主管機關亦認
，雇主因受僱者懷孕而為退休、資遣、離職及解僱之差別待遇，係屬違反《性別平等工作法》第11條第1項性別歧視之範疇。
論者亦認
，《性別平等工作法》第11條第l項與第2項關於禁止懷孕解僱之態樣應有差異，相較於同法第11條第2項工作規 則、勞動契約或團體協約不得事先規定或約定受僱者有結婚、懷孕、分娩或育兒之情事時，應行離職或留職停薪等通稱為單身或禁孕條款（即以結婚或懷孕視為合意終止契約或以之附解除條件），或禁止直接以結婚或懷孕為由解僱勞工，同法第11條第1項應著重保護禁止雇主解僱對象之選擇確因性別而有差別待遇，例如優先解僱女性勞工，一般解釋「因性別」之差別待遇應包括「因為性別因素」及「基於性別因素」，例如雇主解僱懷孕女性勞工，蓋男性生理上並無懷孕可能，如不擴張解釋及於懷孕、分娩或相關醫療行為將使雇主之懷孕歧視，得以自圓其說，故雖同屬女性，依該條相禁止差別待遇之意旨，亦不因懷孕與否成為解僱時選擇解僱對象之判斷標準。
此外，亦有論者認
，就我國之勞資關係實態而言，懷孕受僱者除遭雇主解僱外，亦有可能於配置、考績、陞遷等各方面受到差別待遇。於法制層面上，除禁止解僱懷孕受僱者外，應增列「其他差別待遇」此一類型，並授權主管機關參考我國司法實務見解及日本厚生勞動省所訂定之指南
，就差別待遇之內涵建立判斷基準，以減少雇主採迂迴手段給予懷孕受僱者差別待遇之可能性，並有助於地方主管機關調處勞資爭議。
綜上，我國《性別平等工作法》是否參考日本《均等法》明定雇主不得因懷孕而解僱或為其他差別遇，並授權主管機關訂定「懷孕歧視」相關判斷標準，因所涉層面影響甚廣，尚存討論空間，宜審慎評估修法之可行性，俾利保護女性勞工工作權益。
撰稿人：林智勝
� 經濟日報，移工懷孕雇主不可解聘！勞動部訂移工婦幼權益保障指引 確保勞雇權益，2025年2月6日，網址：� HYPERLINK "https://money.udn.com/money/story/5621/8531053?from=edn_newestlist_" �https://money.udn.com/money/story/5621/8531053?from=edn_newestlist_�
cate_side，最後瀏覽日期：2025年2月11日。
� 勞動部，【澄清稿】勞動部重申，外籍勞工懷孕生子，其工作權益仍應予以保障，2021年11月3日，網址：https://www.mol.gov.tw/1607/1632/2660/20743/，最後瀏覽日期：2025年2月11日。
� 《消除對婦女一切形式歧視公約》，中華民國第4次國家報告，2022年3月，頁64。
� 勞動部，移工婦幼權益保障指引，2025年1月6日，頁6，網址：https://fw.wda.gov.tw/wda-
employer/home/download-file/2c95efb394395dbc01943acfc38b0525.pdf，最後瀏覽日期：2025年2月11日。
� 日文原文為:雇用の分野における男女の均等な機會及び待遇の確保等に関する法律。
� 近藤朋子，<日本職場霸凌問題之初探>，《涉外執法與政策學報》，第12期，2022年5月，頁72。
� 日本出入國在留管理廳，技能実習生の妊娠・出産に係る不適正な取扱いに関する実態調査について（結果の詳細），2022年12月，網址：� HYPERLINK "https://www.moj.go.jp/isa/content/001386331" �https://www.moj.go.jp/isa/content/001386331�
.pdf，最後瀏覽日期：2025年2月11日。
� 《均等法》第1條：「本法根據日本憲法的理念，保障法律之下的平等。在僱用的領域中，一方面促進男女機會平等及待遇的確保相同等事項；另一方面，對女性勞工而言，旨在促進其職業能力的開發及提升，就業的援助及職業生活和家庭生活間之調和等措施，以謀求女性勞動者福祉之增進及地位之提升為目的。」
� 日本E-GOV法令検索，雇用の分野における男女の均等な機会及び待遇の確保等に関する法律，2022年6月17日，網址：https://laws.e-gov.go.jp/law/347AC0000000113，最後瀏覽日期：2025年2月11日。
� 事業主は、その雇用する女性労働者が妊娠したこと、出産したこと、労働基準法（昭和二十二年法律第四十九号）第六十五条第一項の規定による休業を請求し、又は同項若しくは同条第二項の規定による休業をしたことその他の妊娠又は出産に関する事由であつて厚生労働省令で定めるものを理由として、当該女性労働者に対して解雇その他不利益な取扱いをしてはならない。
� 厚生労働大臣は、第五条から第七条まで及び前条第一項から第三項までの規定に定める事項に関し、事業主が適切に対処するために必要な指針（次項において「指針」という。）を定めるものとする。
� 日本外国人技能実習機構（OTIT），技能実習生手帳アプリ版は以下のＱＲコードからダウンロードできます（第8版），2024年2月，網址：� HYPERLINK "https://www.otit.go.jp/files/user/240207" �https://www.otit.go.jp/files/user/240207�
-003.pdf，最後瀏覽日期：2025年2月11日。
� 受僱者職場上可能遭遇懷孕歧視情況包含「未僱用前，因為求職者已懷孕或有計畫懷孕就拒絕僱用」、「在僱用時要求職者切結，懷孕就必須離職或辦理留職停薪」、「受僱者懷孕給予調動後工作與受僱者能力不符合，導致受僱者自請離職或被解僱」、「受僱者因懷孕影響到工作表現和效能，雇主不考量懷孕的情況，直接依實際工作表現給予較差的考評，或以不適任為由解僱」、「即使懷孕沒有影響受僱者實際的工作表現，雇主卻還是給予較差考評，甚至解僱」等情形。鄭津津，《性別工作平等法逐條釋義》，五南出版社，2016年12月30日，頁44。
� 最高法院110年度台上字第576號民事判決：「……按雇主對受僱者之退休、資遣、離職及解僱，不得因性別或性傾向而有差別待遇。受僱者或求職者於釋明差別待遇之事實後，雇主應就差別待遇之非性別、性傾向因素，或該受僱者、求職者所從事工作之特定性別因素，負舉證責任，性平法第11條第1項、第31條分別定有明文。女性懷孕而受歧視者，應屬性別歧視類型之一，倘雇主因受僱者懷孕而為退休、資遣、離職及解僱之差別待遇，當屬違反第11條第1 項性別歧視之範疇。……」。
� 勞動部105年9月29日勞動條4字第1050132108號函：「……查性別工作平等法第11條第1項及第2項之規範要件不同，性別工作平等法制定時，業參考歐美先進國家處理懷孕歧視之經驗及作法，將懷孕歧視直接視為『性別歧視』類型之一。倘雇主因受僱者懷孕而為退休、資遣、離職及解僱之差別待遇，當屬違反第11條第1項性別（懷孕）歧視之範疇；至第11條第2項則係雇主於工作規則、勞動契約或團體協約規定或事先約定受僱者有結婚、懷孕、分娩或育兒之情事，應行離職或留職停薪或為解僱之理由時，始認違反是項規定。……」。
� 吳姿慧，〈懷孕期間解僱違反性平法與勞基法解僱事由之爭議－北高行98簡48〉，《臺灣法學雜誌》，第142期，2009年12月，頁204。
� 李玉春，〈我國懷孕歧視司法實務問題之研究〉，《法令月刊》，第63卷第3期，2012年3月，頁66。
� 日本厚生勞動省訂定之工作場所性別平等和工作與生活平衡指南，係以《勞動標準法》、《男女僱用機會均等法》、《兒童保育和家庭護理休假法》的目標和原則為基礎，旨在創造一個男女免差別待遇之職場環境。職場における 男女平等と 両立支援の指針，2021年6月，網址：� HYPERLINK "https://uazensen.jp/wp-content/" �https://uazensen.jp/wp-content/�uploads/2021/06/79a332e1ff8f9bd03ce9b81e81857311.pdf，最後瀏覽日期：2025年2月24日。
5 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/248822/File_19846547.doc |
R02692 | 推動機器人高齡照護問題研析 | 長期照顧服務法;醫療器材管理法 | 曾耀民 | 2025-02-24 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2692
議題研析
1、
題目：推動機器人高齡照護問題研析
2、 議題所涉法規
長期照顧服務法、醫療器材管理法
3、
背景說明（緣起）
義大利預計到2050年之前，可能有三分之一人口是65歲以上長者，是全世界繼日本之後，人口老化最嚴重的國家。義大利民間機構也加入協助長者照護的行列，天主教教會除了改設養老與日托空間，還會提供社區送餐服務。義大利政府也嘗試推廣使用機器人協助照護陪伴，讓照護者喘息[footnoteRef:1]。 [1: 羅方妤，挑戰高齡照護 義大利 推機器人當照護者，聯合報，2025年1月11日，第A7版。]
4、
問題爭點
隨著全球人口老化現象日益嚴重，高齡照護需求迅速增長。傳統的照護模式已無法滿足需求，因此，機器人高齡照護的應用越來越受到重視。隨著機器人高齡照護技術不斷進步，未來，機器人高齡照護有望成為解決人口老化問題的重要途徑之一。惟有關機器人高齡照護領域的應用將涉及許多面向，相關法規有待檢討修正俾利推動。
5、 探討研析
（1）
明定高齡照護機器人之用詞定義
《長期照顧服務法》制定之目的係為健全長期照顧服務體系提供長期照顧服務，確保照顧及支持服務品質，發展普及、多元及可負擔之服務，保障接受服務者與照顧者之尊嚴及權益[footnoteRef:2]。未來政府應結合機器人高齡照護技術，經由跨部會、跨領域共同合作，從需求者及照顧者的角度出發，並透過科技的力量，將科技智慧化及數位化，落實應用於高齡社會普惠全民之願景目標[footnoteRef:3]。 [2: 《長期照顧服務法》第1條。] [3: 臺灣高齡科技行動計畫啓動：以科技應對高齡挑戰 開創健康樂活銀髮世代，國家科學及技術委員會，2024年1月10日，網址：https://www.nstc.gov.tw/folksonomy/detail/0235587d-78c4-48a3-874d-3872b2a7e9db?l=CH&utm_source=rss，最後瀏覽日期：2025年2月3日。]
科技進步日新月異，法律要處理的問題也日趨複雜，現存的法律制度與規範隨著科技進步而進行修正乃是必要的。查《長期照顧服務法》第3條對相關用詞，例如「長期照顧」（以下稱長照）、「長照服務人員」、「長照服務機構」、「長照服務體系」等均有定義，惟尚無針對類如照護機器人之相關定義與定位。為期明確規範，爰建議本法用詞定義，未來宜增訂納入（高齡）照護機器人。
（2）
制定高齡照護機器人之監管法制
少子高齡化的社會現況，除了需滿足老年人口的照護需求，還必須解決醫療健康服務相關人力短缺和工資上升的問題。機器人的出現，不僅可以提升醫護品質，減輕照護者的身心壓力，長者也能在家或機構接受不同功能機器人提供的服務，藉此保持快樂健康的老年生活。隨著各類機器人日益普及，輔助照護的機器人也進入照護機構及安養中心，不僅能陪伴高齡長者，還能帶領高齡長者進行健康促進活動[footnoteRef:4]。 [4: 陳玉華，〈照護老人、承歡膝下，AI機器人做得到嗎?〉，《農訓雜誌》，397期，2024年5月31日，網址：https://www.ntifo.org.tw/ntifo_web/magazineContentPage?id=66597ba01a67df4e4ab0486a，最後瀏覽日期：2025年2月3日。]
查《醫療器材管理法》係為保障國人使用醫療器材之安全、效能及品質、增進國民健康及強化醫療器材管理所制定。該法第3條規定，屬非侵入性、無危害人體健康之虞及使用時毋需醫事人員協助之「輔具」，得報請中央主管機關核准，免列為醫療器材之品項。惟照護機器人究屬輔具或醫療器材，尚無明確之定位。鑑於照護機器人係屬發展中之產業，建議主管機關宜儘速對照護機器人予以明確之定位並進行適當之分類分級，依功能制定不同監管標準。
撰稿人：曾耀民
3 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/248805/File_19846543.docx |
R02691 | 美國代孕生殖法制探討－代理孕母之知情同意 | 人工生殖法 | 陳樂庭 | 2025-02-24 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2691
議題研析
一、題目：美國代孕生殖法制探討－代理孕母之知情同意
二、議題所涉法規
人工生殖法
3、
背景說明（緣起）
代孕生殖制度於我國已有近30年之爭論，近有媒體街訪調查指出，民眾對於我國引進代孕生殖制度多持開放態度，相關疑慮聚焦於懷孕風險之轉嫁、子宮商品化、年齡限制、代理孕母（下稱孕母）產後護理照護等面向
。
民國
（下同）113年5月14日，衛福部國民健康署預告修正「人工生殖法修正草案」(下稱修正草案)，規劃於新法中以妊娠型之利他代孕模式引進代孕生殖制度
，惟該制度涉及孕母、代孕子女、委託代孕者三方之利害權衡，難以形成社會共識，衛福部遂規劃將代孕生殖制度與修正草案脫鉤處理
。
4、
問題爭點
孕母之知情同意係評價代孕生殖制度行為倫理之核心
，謹試析落實孕母知情同意之爭點以作為我國研議代孕生殖入法之參考。
五、探討研析
（1）
代孕生殖之名詞定義
代孕生殖，從技術應用面，可分為「傳統型代孕」（traditional surrogacy）及「妊娠型代孕」（gestational surrogacy），前者代孕子女與孕母間存在生物學上之遺傳關係，後者則無
。若從獲得「必要費用」以外之報酬與否區分，可分為「商業代孕」及「利他代孕」，前者孕母可透由提供代孕服務獲取商業性代孕對價，後者僅能收取必要費用，並無額外報酬。
（2）
評價代孕生殖制度行為倫理：孕母之知情同意
目前全球計有33國開放代孕生殖制度，亦有多達28個國家禁止代孕
。經查本院委員對現階段於人工生殖法中導入代孕生殖制度持保留態度者，多數對於婦女生育自主權、子宮商品化
等孕母權益保障議題
有所疑慮。孕母是否具有充分知能行使其知情同意權，係評價代孕生殖制度行為倫理之核心
，謹參考相關文獻試析爭點如次：
1. 懷孕經驗之獨特性造成孕母產後不履約情事之處理
美國律師公會（ABA）曾於1988年研擬代孕法範本草案
，雖最終未完成立法，惟仍影響美國各州後續立法承認之代孕契約規範
。為確保當事人均於事前充分理解代孕契約內容，草案規範立約前應由專業人士，例如律師、社工、心理諮商師及醫師等，向委託代孕者、孕母及其配偶充分告知代孕過程中可能面臨之醫療風險及心理問題，復經專業評估確認孕母具有足夠履約能力
；另，醫師經對孕母進行完整之檢查後，亦須向委託代孕者揭露孕母之生育史
，以落實雙方之知情同意程序。
美國佛羅里達州(下稱佛州)開放妊娠型及傳統型代孕，後者因孕母與代孕子女間具有生物學上之遺傳關係，州法中給予孕母產後48小時之猶豫期間，委託代孕者需於前揭猶豫期過後始能向法院聲請確認親子關係
；而加利福尼亞州(下稱加州)亦開放代孕，但規定委託代孕者係代孕子女的當然父母，並得於孕母生產前向州法院聲請出生前親權判決（pre-birth order）
。
2. 避免孕母因處弱勢地位而難以得到足夠之法律及醫療保障
ABA代孕法範本草案規範委託代孕者應負擔孕母因履行代孕契約所延伸之醫療費用
，且須為孕母承保自代孕事實發生起至孕母產後6個月期間之定期壽險及健康保險
。在佛州，代孕契約應記載事項已規範委託代孕者得同意僅支付孕母從受孕事實發生後至代孕子女出生後直接相關之合理生活、法律、醫療、心理及精神費用
；在加州，代孕契約需揭露委託代孕者負擔孕母及代孕子女醫療費用之方式，若採用醫療保險支付前揭醫療費用，揭露事項亦應包含對代孕相關醫療保險條款之審查
。
3. 商業代孕及利他代孕模式下合理費用之估算
ABA代孕法範本草案允許商業代孕模式，代孕費用之上下限係由各州組成之代孕費用機關（Surrogacy Fee Agency），依據消費者物價指數、代孕服務內容等因素每2年檢討及決定
。
（3）
從孕母之知情同意探討美國代孕生殖法制對我國之借鏡
有關我國修正草案規劃之代孕生殖制度涉及雙方之知情權利，從前揭美國文獻可見，孕母知情同意之落實，對於代孕契約之履行及孕母權益保障影響甚鉅，為促進代孕契約之公平性，經分析影響孕母知情同意之要素，以供我國研議代孕生殖法制借鏡：
1. 導入出生前親權判決制度，以期在兼顧各方權益下履行代孕契約
在基因遺傳上，修正草案係採妊娠型代孕模式
，針對孕母之資格規範足月懷孕生產經驗且無重大併發症之資格限制
，有本院委員支持代孕制度法制化將有利於提升孕母自主性及正當性
；惟亦有委員對於修正草案能否處理代孕生殖制度中，孕母因各種因素所牽涉之不履行契約、契約標的瑕疵及毀棄契約等糾紛
產生質疑。代孕契約的履行涉及多重因素，針對孕母可能因對代孕子女萌生難以割捨之情感而悔約一節，或可參考加州州法導入出生前親權判決，使委託代孕者於代孕子女出生起即刻具有當然父母資格，以期在兼顧各方權益下履行代孕契約。
2. 建立滾動式檢討「必要費用」估算基準機制，以保障孕母權益
在報酬之給付上，修正草案採利他代孕模式
，並已規範委託代孕者須支付孕母有關法律
及醫療照護等「必要費用」
，且委託代孕者亦須為孕母分別投保壽險及健康保險
。
有委員擔憂代孕生殖產業背後的龐大利益，政府應嚴格管控欲從中獲利的利益集團
，且有心人士可能利用利他代孕來壓低代孕價格，造成歧視及剝削
云云。未來若採行代孕生殖制度，或可參酌ABA代孕法範本草案，有關委託代孕者為孕母投保之期間，明定代孕事實發生起至產後6個月之期間，以保障孕母健康權益；另有關委託代孕者須支付之「必要費用」數額估算，允宜由主管機關滾動式檢討計算基準，以便及時因應物價調整，維護孕母權益。
撰稿人：陳樂庭
� 李洛、楊令瑜，《人工生殖法》修法：台灣民眾怎麼看「借精生子」和「代孕」合法化爭議？，BBC中文，113年12月28日，網址：� HYPERLINK "https://www.bbc.com/zhongwen/articles/cly2gk7rk5yo/trad，最後瀏覽日期：114" ��https://www.bbc.com/zhongwen/articles/cly2gk7rk5yo/trad，最後瀏覽日期：114�年1月21日。
� 本報告有關年分之使用，原則以民國紀年表述，惟涉及外國法制或立法例部分，改採西元紀年表述。
� 詳修正草案第24條第1項及第27條第1項。公共政策網路參與平臺網站，衛生福利部113年5月14日衛授國字第1130461585號公告，預告修正「人工生殖法」草案，網址：� HYPERLINK "https://join.gov.tw/policies/detail/d7ad48de-c5e3-4426-942c-4a6a729919de，最後瀏覽日期：114" ��https://join.gov.tw/policies/detail/d7ad48de-c5e3-4426-942c-4a6a729919de，最後瀏覽日期：114�年1月21日。
� 衛生福利部國民健康署新聞稿，關於人工生殖法修正草案是否將代孕脫鉤處理的說明，113年12月2日，網址：� HYPERLINK "https://www.hpa.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=4809&pid=18620，最後瀏覽日期：114" ��https://www.hpa.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=4809&pid=18620，最後瀏覽日期：114�年1月21日。
� Alex Finkelstein, Sarah Mac Dougall, Angela Kintominas, Anya Olsen，〈Surrogacy Law and Policy in the U.S.: A National Conversation Informed by Global Lawmaking〉,《Report of the Columbia
Law School Sexuality & Gender Law Clinic》，2016年5月，頁24，網址：� HYPERLINK "https://www.academia.edu/53683662/Surrogacy_Law_and_Policy_in_the_U_S_A_National_Conversation_Informed_by_Global_Lawmaking?auto=download，最後瀏覽日期：114" ��https://www.academia.edu/53683662/Surrogacy_Law_and_Policy_in_the_U_S_A_National_Conversation_Informed_by_Global_Lawmaking?auto=download，最後瀏覽日期：114�年1月21日。
� 陳孟秀、張廷睿，〈「生」不由己－台灣代孕生殖制度之課題與展望〉，《月旦律評》，第33期，113年12月，頁66。
� Abby Huang，《人工生殖法》朝野16版本送至立法院！台灣可能出現代孕專法？5個QA看懂代孕爭議，關鍵評論網，113年12月5日，網址：� HYPERLINK "https://www.thenewslens.com/feature/assistedreproductionact/245785，最後瀏覽日期：114" ��https://www.thenewslens.com/feature/assistedreproductionact/245785，最後瀏覽日期：114�年1月21日。
� 呂翔禾，人工生殖年底修正 綠委盼暫緩開放代孕，臺灣醒報，113年10月9日，網址：� HYPERLINK "https://anntw.com/articles/20241009-zbbj，最後瀏覽日期：113" ��https://anntw.com/articles/20241009-zbbj，最後瀏覽日期：114�年1月21日。
� 潘永鴻，黃捷痛批藍白「把小孩當商品」 林宜瑾斥陳昭姿汙衊基督教，匯流新聞網，113年12月5日，網址：https://cnews.com.tw/232171205a10/，最後瀏覽日期：114年1月13日。
� Alex Finkelstein, Sarah Mac Dougall, Angela Kintominas, Anya Olsen，同註� NOTEREF _Ref187746881 \h � \* MERGEFORMAT �5�，頁24。
� ABA「代孕法範本草案」（Draft ABA Model Surrogacy Act）係由美國律師公會（American Bar Association, ABA）收養委員會所草擬，惟收養委員會於1988年將本草案提交ABA代表大會時，惜未通過。詳參美國律師公會，〈Draft ABA Model Surrogacy Act〉，《Family Law Quarterly》，第22期，1988年，頁123，網址：� HYPERLINK "https://heinonline.org/HOL/PrintRequest?collection=journals&handle=hein.journals/famlq22&id=141&print=section&div=19&ext=.pdf&format=PDFsearchable&submit=Print%2FDownload，最後瀏覽日期：114" ��https://heinonline.org/HOL/PrintRequest?collection=journals&handle=hein.journals/famlq22&id=141&print=section&div=19&ext=.pdf&format=PDFsearchable&submit=Print%2FDownload，最後瀏覽日期：114�年1月21日。
� 陳鳳珠，《代孕契約法律關係之研究》，國立成功大學法律學研究所碩士論文，92年6月，頁22。
� ABA代孕法範本草案第4條b項。美國律師公會，同註� NOTEREF _Ref188368988 \h � \* MERGEFORMAT �11�，頁128。
� ABA代孕法範本草案第3條f項。美國律師公會，同註� NOTEREF _Ref188368988 \h � \* MERGEFORMAT �11�，頁127。
� Alex Finkelstein, Sarah Mac Dougall, Angela Kintominas, Anya Olsen，同註� NOTEREF _Ref187746881 \h � \* MERGEFORMAT �5�，頁10。
� 加州家庭法典第7613條規定委託代孕者是透過代孕出生子女的合法父母，無論與代孕者有任何遺傳聯繫。詳Alex Finkelstein, Sarah Mac Dougall, Angela Kintominas, Anya Olsen，同註� NOTEREF _Ref187746881 \h � \* MERGEFORMAT �5�，頁9；GSHC Surrogacy Agency，加州代孕合法嗎？加州代孕法律全面解析，GSHC Surrogacy & Egg Donation，113年9月19日，網址：https://www.gshcsurrogacy.com/zh/blog/surrogacy-in-california；喬伊米蘭，加州的代孕法是什麼？，JoyLife，113年5月21日，網址：� HYPERLINK "https://joyoflife.com/zh-TW/blog-post/california-surrogacy-laws/，最後瀏覽日期：113" ��https://joyoflife.com/zh-TW/blog-post/california-surrogacy-laws/，最後瀏覽日期：114�年1月21日。
� ABA代孕法範本草案第5條c項。美國律師公會，同註� NOTEREF _Ref188368988 \h � \* MERGEFORMAT �11�，頁131。
� ABA代孕法範本草案於第5條d項1款規定，委託代孕者須為孕母投保定期壽險；同項3款中規定，委託代孕者須以因代孕事實衍生之醫療費用數額之百分之八十為保額，為孕母投保健康保險。美國律師公會，同註� NOTEREF _Ref188368988 \h � \* MERGEFORMAT �11�，頁131。
� 佛羅里達州法（Florida Statues）第742.15條代孕契約（Gestational surrogacy contract），網址：� HYPERLINK "https://codes.findlaw.com/fl/title-xliii-domestic-relations/fl-st-sect-742-15/，最後瀏覽日期：114" ��https://codes.findlaw.com/fl/title-xliii-domestic-relations/fl-st-sect-742-15/，最後瀏覽日期：114�年1月21日。
� 加州家庭法典第7962條a項4款，網址：� HYPERLINK "https://codes.findlaw.com/ca/family-code/fam-sect-7962/，最後瀏覽日期：114" ��https://codes.findlaw.com/ca/family-code/fam-sect-7962/，最後瀏覽日期：114�年1月21日。
� ABA代孕法範本草案第3條b項。美國律師公會，同註� NOTEREF _Ref188368988 \h � \* MERGEFORMAT �11�，頁126。
� 詳修正草案第24條第1項，同註� NOTEREF _Ref188367063 \h � \* MERGEFORMAT �3�。
� 詳修正草案第22條第1項2款，同註� NOTEREF _Ref188367063 \h � \* MERGEFORMAT �3�。
� 立法院公報，第113卷，第24期，委員會紀錄，113年4月3日，頁365。
� 立法院公報，第114卷，第3期，委員會紀錄，113年12月5日，頁203。
� 詳修正草案第27條第1項，同註� NOTEREF _Ref188367063 \h ��3�。
� 詳修正草案第25條第5款，同註� NOTEREF _Ref188367063 \h � \* MERGEFORMAT �3�。
� 詳修正草案第27條第2項，同註� NOTEREF _Ref188367063 \h � \* MERGEFORMAT �3�。
� 詳修正草案第27條第3項，同註� NOTEREF _Ref188367063 \h � \* MERGEFORMAT �3�。
� 同註� NOTEREF _Ref190447756 \h ��24�，頁380。
� 陳稚華，立院審《人工生殖法》代孕脫鉤版本何時出爐？邱泰源：12月底前送行政院，信傳媒，113年12月5日，網址：https://www.cmmedia.com.tw/home/articles/51034，最後瀏覽日期：114年2月13日。
2 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/248798/File_19846540.doc |
R02690 | 主權基金相關法制議題研析 | 中央銀行法;管理外匯條例;外國人投資條例;僑外投資負面表列 | 陳育靖 | 2025-02-24 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2690
議題研析
1、 題目：主權基金相關法制議題研析
2、 議題所涉法規
中央銀行法、管理外匯條例、外國人投資條例、僑外投資負面表列
3、 背景說明（緣起）
據報載，美國總統川普已於2025[footnoteRef:1]年2月3日簽署行政命令，要求財政部與商務部於12個月內創立「主權財富基金」（Sovereign Wealth Fund, SWF，下稱主權基金）[footnoteRef:2]，並於90天內針對該基金之經費機制、投資策略、資金結構與管理模式等提出建議方案[footnoteRef:3]。主權基金係由政府設立，進行股票、債券與房地產等金融投資[footnoteRef:4]，而美國主權基金除了可能投入高速公路與機場等基礎建設計畫、製造業及醫學研究等外[footnoteRef:5]，亦可能投入TikTok之收購事宜[footnoteRef:6]。 [1: 本文有關年分之使用，原則以民國紀年表述，惟涉及外國法制或立法例部分，改採西元紀年表述。] [2: 林家宇、陳成良，美將成立主權基金 有助收購TikTok，自由時報，114年2月5日，第A05版。] [3: 顏伶如，川普下令成立主權基金，經濟日報，114年2月5日，網址：https://money.udn.com/money/story/10511/8527425，最後瀏覽日期：114年2月6日。] [4: 林家宇、陳成良，同註2] [5: 顏伶如，同註3。] [6: 林家宇、陳成良，同註2。]
4、
問題爭點
全球目前有超過90個主權基金，管理資產總額逾8兆美元，包括挪威、中國大陸、阿布達比大公國、沙烏地阿拉伯、科威特及新加坡等，皆擁有資產總額雄厚之主權基金[footnoteRef:7]，主要投資方向包括永續發展、脫碳、城市發展與數位基礎建設、人工智慧新創公司與水資源及食品科技企業等[footnoteRef:8]。我國應否設立主權基金歷來皆有所討論，本院第10屆、第11屆委員亦有提案修正中央銀行法，將外匯存底提撥一部分設立主權基金[footnoteRef:9]，爰擬探討我國相關法制議題。 [7: 張正芊，美國主權財富基金錢從哪來？規模用途重點一次看，中央通訊社，114年2月4日，網址：https://www.cna.com.tw/news/aopl/202502040373.aspx，最後瀏覽日期：114年2月6日。] [8: 吳文忠，新加坡「淡馬錫控股」與「新加坡政府投資公司」在全球「主權基金」交易案件數量排行榜中分別榮登冠軍與亞軍，經濟部國際貿易署，113年11月24日，網址：https://www.trade.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeID=45&pid=793951，最後瀏覽日期：114年2月6日。] [9: 本院第10屆委員吳欣盈、羅明才等64人及第11屆台灣民眾黨黨團、委員羅明才等24人皆提出中央銀行法第20條及第33條條文修正草案。]
五、探討研析
（1） 主權基金資金來源非僅限外匯
主權基金資金來源多為各國之財政盈餘、外匯儲備或自然資源收入，目前資產規模排名第一之挪威全球退休基金（Government Pension Fund Global, GPFG），與中東國家之主權基金如：阿布達比投資局（Abu Dhabi Investment Authority, ADIA）、沙烏地阿拉伯的公共投資基金（Public Investment Fund, PIF）及科威特投資局（Kuwait Investment Authority, KIA）等，皆係以石油收入做為資金來源；而資產規模排名第二的中國投資有限責任公司（China Investment Corporation, CIC）則係以外匯儲備做為資金來源[footnoteRef:10]。新加坡國家投資公司（Government Investment Company, GIC）資金來源一部分為國家財政收入減去支出後之「財政盈餘」，另一部分則係以中央公積金（Central Provident Fund）[footnoteRef:11]購買國家債券，再由財政部以債券收入購買外匯進行投資，爰為不涉及星幣匯率之「非貨幣儲備」[footnoteRef:12]。 [10: 主權基金的概述與投資趨勢，EBC Financial Group，113年7月22日，網址：https://www.ebc.com/zh/jinrong/71054.html，最後瀏覽日期：114年2月7日。] [11: 范世平，〈新加坡主權財富基金發展與影響的政治分析〉，《問題與研究》，第51卷第1期，101年3月，頁39。] [12: 楊雅惠，新加坡主權基金的濫觴與發展，工商時報，112年12月1日，網址：https://www.ctee.com.tw/news/20231201700134-439901，最後瀏覽日期：114年2月7日。]
（2） 主權基金組織型態並無一致要求
主權基金組織型態因各國國情而各有不同，有論者將其歸納為三類，第一類為「國家資產池」類型，如挪威GPFG，其不具獨立法人格[footnoteRef:13]，依據挪威《政府退休基金法》該基金係由財政部管理並向國會報告，惟實際操作係由挪威央行（Norges Bank）成立之獨立資產管理單位─挪威央行投資管理公司（Norges Bank Investment Management, NBIM）負責[footnoteRef:14]；第二類為「公法人主權基金型」，該基金具有公法人格，如南韓、科威特及卡達之主權基金即為此類型；第三類為「公司型主權基金」，係依據公司法等民事法規設立，具有獨立法人格，如中國大陸之CIC、新加坡之GIC與淡馬錫控股公司（Temasek Holdings Private Limited）皆屬之[footnoteRef:15]。 [13: 洪慧中，〈國際投資法視野下國家主權基金規範法制再思考〉，《貿易政策論叢》，第28期，106年12月，頁263。] [14: 尹俊傑，挪威主權基金為後代謀福，中央通訊社，102年5月2日，網址：https://www.cna.com.tw/topic/newsworld/34/201305020001.aspx，最後瀏覽日期：114年2月7日。] [15: 洪慧中，同註13，頁263-264。]
（三）主權基金之投資並非毫無限制
由於主權基金規模龐大，且為政府所控制，投資標的往往可能帶有政治目的，為避免對被投資國造成政治威脅，美國於2008年促使國際貨幣基金（International Monetary Foundation, IMF）等國際組織提出聖地牙哥原則（The Santiago Principles）[footnoteRef:16]，強調主權基金應具有妥適揭露資訊之透明度、健全之監管架構、風險管理機制及課責度，且本於公平競爭與商業目的進行投資[footnoteRef:17]；此外，被投資國亦可能限制主權基金之投資項目，如德國《風險限制法》即針對主權基金投資該國能源、基礎建設及媒體等予以限制[footnoteRef:18]。惟為避免被投資國過度限制主權基金之投資，影響自由貿易與資金流通，經濟合作發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）同年亦提出OECD宣言，重點包括：除涉及國家安全外，禁止被投資國之內國法對於外國主權基金為歧視性待遇、被投資國之內國法規範應公開透明，且具可預測性、倘因涉及國家安全須限制主權基金之投資，該限制應符合比例原則，並應給予司法救濟機會[footnoteRef:19]。 [16: 洪慧中，同註13，頁259。] [17: 洪慧中，同註13，頁270。] [18: 梁海明，建構防禦性開放體系 應對美國主權基金潛在威脅，香港文匯網，114年2月5日，網址：https://www.wenweipo.com/a/202502/05/AP67a275a4e4b02d997bcb842b.html，最後瀏覽日期：114年2月11日。] [19: 洪慧中，同註13，頁271-272。]
（四）為降低對外匯準備之影響，建議評估參考新加坡作法規劃主權基金資金來源之可行性
我國外匯存底高居全球第4位，歷來皆有提撥部分外匯存底設立主權基金，以有效運用、提升外匯收益之討論[footnoteRef:20]。外匯存底係指中央銀行所持有的外幣現鈔、存款、票據（支票、匯票等）、以外幣計價的有價證券及外幣貸款等債權[footnoteRef:21]，而持有穩定之外匯存底，將可避免外國資金大幅撤出時產生之匯率波動、貨幣貶值與物價膨脹，以降低對於經濟之衝擊[footnoteRef:22]。惟113年12月底外資持有我國國內股票、債券市值及新臺幣存款共計8,300餘億美元，已遠超我國外匯存底（約5,700餘億美元），倘若將部分外匯存底提撥設立主權基金，恐將降低我國因應匯率大幅波動之能力，而影響貨幣穩定度[footnoteRef:23]，亦可能導致央行外匯準備被高估[footnoteRef:24]，一旦發生金融海嘯等經濟危機，將難以妥善因應。以新加坡之GIC為例，其資金來源主要包括政府財政盈餘及非貨幣準備之外匯，建議評估參考新加坡GIC作法之可行性，以降低對於外匯準備之影響。 [20: 工商時報社論，從主權基金看外匯存底的定位，114年2月7日，網址：https://www.ctee.com.tw/news/20250207700054-439901，最後瀏覽日期：114年2月10日。] [21: 臺北市重要統計指標名詞定義，臺北市政府主計處，網址：https://dbas.gov.taipei/News_Content_table.aspx?n=CE1296E27DE6B8E1&sms=9C2BFA02577D5A1E&s=337D1CF660EAB274，最後瀏覽日期：114年2月10日。] [22: 陳虹宇、吳聰敏、李怡庭、陳旭昇，連續兩月創新高！台灣持有高外匯存底的好處是什麼？商業周刊，110年10月27日，網址：https://www.businessweekly.com.tw/focus/blog/3008130，最後瀏覽日期：114年2月10日。] [23: 工商時報社論，同註20。] [24: 陳博志，〈主權基金的正確做法〉，《臺灣經濟研究月刊》，第46卷第7期，112年7月，頁8。]
（五）建議針對外國主權基金投資特性，檢視、評估外國人投資條例及僑外投資負面表列之規範完整性
主權基金非同於一般基金或境外資金，即便聖地牙哥原則期望主權基金能提升透明度、妥為資訊揭露，並以商業目的進行投資，惟該原則屬自願性遵循性質，主權基金既為國家控制，其投資自可能帶有政治目的，爰除德國制定《風險限制法》，藉此限制主權基金投資可能危害國家安全之業別外，美國為因應杜拜主權基金收購美國港口股權之爭議，亦於2007年通過《外人投資與國家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007, FINSA），強化外資併購審查[footnoteRef:25]。查我國有關外國人投資項目及審查，係依據《外國人投資條例》及《僑外投資負面表列－禁止及限制僑外人投資業別項目》等規範，建議主管機關評估上開規範之完整性，或增加資訊揭露等機制，於鼓勵外人投資之同時，強化我國國家安全並降低經濟風險。 [25: 蘇俊銘，〈淺談主權財富基金〉，《證券暨期貨月刊》，第26卷第1期，97年1月，頁44-45。]
撰稿人：陳育靖
1 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/248796/File_19846538.docx |
R02689 | 水價調整與建構水資源永續利用相關法制之研析 | 自來水法 | 楊翔宇 | 2025-02-24 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2689
議題研析
一、題目：水價調整與建構水資源永續利用相關法制之研析
二、議題所涉法規
自來水法
三、背景說明（緣起）
報載行政院指示檢討31年未調之水價，有媒體推測水價可能漲4成，經濟部表示，檢討水價未必代表立即漲價，且水價或電價均有審議委員會決定，如需調整亦將通盤考量國內經濟及民生消費情況，不會貿然調整[footnoteRef:1]。另依台灣自來水公司（下稱台水公司）資料，現行水價自83年[footnoteRef:2]7月1日頒行迄今未調整，於國際水協會(IWA)2024年8月網站資料顯示，我國平均單位水價排名為國際第2低，112年售水之平均單位成本為新臺幣（下同）12.9元/度，平均單位售價為11.06元/度，平均單位盈虧為-1.84元/度，且103年至112年之平均售水投資報酬率為-0.62%[footnoteRef:3]。台水公司指出我國水價偏低，不利用戶節約用水，影響永續用水，亦無法累積資金辦理自來水新擴建工程，必須長期仰賴舉債支應問題等，爰探討自來水法框架下之調整水價相關法制問題。 [1: 胡經周，水價恐漲4成？經部：檢討未必會立即漲價，經濟日報，114年1月15日，網址：https://money.udn.com/money/story/7307/8491298，最後𣸠覽日期：114年1月24日。] [2: 本報告有關年分之使用，原則以民國紀年表述，惟涉及外國法制或立法例部分，改採西元紀年表述。] [3: 台灣自來水公司網站，台水公司現行水價是否合理，113年11月15日，網址：https://www.water.gov.tw/ch/Subject/Detail/3765?nodeId=4889，最後瀏覽日期：114年1月27日。]
四、問題爭點
我國自來水法雖有明文規定，中央主管機關應成立水價評議委員會，負責水價之調整，惟因長期受限於政府之低水價政策，水價無法客觀調整，亦未能將水資源永續利用等目的適度納入水價調整原則，容有檢討空間。
五、探討研析
1.
現階段臺灣水價訂定之法制概況
按《自來水法》第59條第1項規定：「自來水價之訂定，應考量自來水供應品質，以水費收入抵償其所需成本，並獲得合理之利潤；其計算公式及詳細項目，由主管機關訂定；其由直轄市或縣（市）主管機關訂定者，應報請中央主管機關核定之。」次按經濟部訂定《水價計算公式及詳細項目》第4點規定，依給水投資報酬率為5%至9%核算合理利潤。我國水價之訂定雖有明文規定，惟按《自來水法》第59條第2項規定：「自來水事業依前項規定擬定水價詳細項目或調整水費，應申請主管核定之……。」及第60條規定：「中央主管機關應成立水價評議委員會，委員會由政府機關、學者專家、消費者團體等各界公正人士組成，負責水費之調整，其組織規程由中央主管機關定之。」因此，自來水事業所擬定之水費調整，尚須經中央主管機關成立之水價評議委員會審議，惟往往囿於政策考量，難以落實調整合理水價，長期下來導致臺灣地區水費占家庭消費支出平均約為0.29%[footnoteRef:4]，與世界衛生組織認定合理比率為2%-4%，差距頗大[footnoteRef:5]。 [4: 同前註。] [5: 周國鼎，〈2022國際水價現況解析〉，《自來水會刊》，第42卷，第4期，112年11月，頁76，網址：https://www.ctwwa.org.tw/SysUpDoc/message/magazine/A27C069A8851456.pdf，最後瀏覽日期：114年1月27日。]
除此之外，為因應氣候變遷及用水公平正義，依《水利法》第84條之1第1項規定[footnoteRef:6]，另針對枯水期單月用水量超過9,000度之大用水戶開徵「耗水費」[footnoteRef:7]，納入中央主管機關水資源作業基金管理運用。 [6: 水利法第84條之1第1項規定：「為水資源有效及永續利用，中央主管機關得向用水超過一定水量之用水人徵收耗水費。但已落實執行節約用水措施者，得於百分之六十範圍內，酌予減徵。」] [7: 經濟部水利署新聞稿，2月1日開徵大用水戶耗水費，促進產業節水並落實用水正義，112年1月6日，網址：https://www.wra.gov.tw/News_Content.aspx?n=6430&sms=9122&s=163629，最後瀏覽日期：114年1月27日。]
1.
研議水價之調整應考量水資源永續利用為目的
因水、電價影響民生經濟甚鉅，關於水價之調整原則，台水公司認為主要以擴大累進費率、增加用水段別，從現行4段別（級距）再增加數段，但以不影響民生基本需求用水之方向辦理，讓用水量高者負擔較高水費，落實用水公平正義[footnoteRef:8]。有論者建議，現階段臺灣自來水事業均採單一累進級距價格，或可參考國外水價針對不同收費之用水族群依不同成本訂價模式，依用水種別或地區別等差異化訂價，例如將醫院、學校等非營利單位與營利事業作不同水價調整方式[footnoteRef:9]。另有論者建議，在面臨極端氣候情況下，為強化自來水事業之韌性、維護水資源永續利用，允宜在調整水價時合理納入氣候變遷風險[footnoteRef:10]。 [8: 經濟部「台水公司水價合理化及耗水費開徵辦理進度」書面報告， 立法院第10屆第8會期第6次會議議案關係文書（院總第31號政府提案第10037589號），112年11月1日印發。] [9: 中華民國自來水協會105年度研究計畫，《我國自來水價計算公式的探討》，105年12月，頁91，網址：https://www.ctwwa.org.tw/download.aspx?AttachmentFile=SysUpDoc/message/newone/7F62B66B18C94B1.pdf，最後瀏覽日期：114年2月3日。] [10: 陳佩君、鍾澤邦、蕭淑貞、楊晴雯，〈氣候變遷下調整合理水價之探討〉，《自來水會刊》，第39卷，第4期，109年11月，頁31-32，網址：https://www.ctwwa.org.tw/SysUpDoc/message/magazine/1B53EF9A047546D.pdf，最後瀏覽日期：114年2月3日。]
綜觀上述水價調整之考量因素，主要係為達成水資源之永續利用、公平及效率等目的，以反映自來水事業營運成本為主要原則。亦與其他國家以穩定供水、增進社會利益為目的，而非為了營利，所採行之「完全成本訂價法」相似[footnoteRef:11]。然而，我國《自來水法》第59條第1項規範自來水價之訂定應獲得「合理之利潤」（目前水價公式之合理投資報酬率為5%-9%），不僅與實際審議通過之投資報酬率幾乎脫勾，亦容易誤導民眾以為水價內隱含可觀報酬率而生困擾[footnoteRef:12]（實際年平均售水投資報酬率為-0.62%）。爰或可研議修正自來水法第59條自來水價之訂定，考量納入水資源永續利用等目的之可行性，檢討不合時宜之利潤計算規範，或參採國外作法之差異化訂價模式。 [11: 中華民國自來水協會105年度研究計畫，同註9，頁89。] [12: 同前註，頁90。]
1.
評估修法促使自來水事業發展技術降低漏水率之可行性
除透過水價之合理調整，促使大用水戶節約用水外，《自來水法》於節約用水專章第95條之1[footnoteRef:13]及第95條之2[footnoteRef:14]分別有要求或鼓勵民眾及事業達到節約用水之目標，惟未明定自來水事業之節水（降低漏水率）義務規範。然而，管網系統漏水問題造成自來水事業之經營成本虧損負擔，經查日本東京漏水率為3%[footnoteRef:15]、荷蘭為5%、新加坡為5.7%、德國柏林為6.8%[footnoteRef:16]，行政院雖持續推動降低漏水率，從102年為19.55%降低至113年的11.99%，並規劃於120年達成漏水率降至10%之目標[footnoteRef:17]，惟若相較於上述先進國家或都市之漏水率，尚有檢討精進空間。 [13: 自來水法第95條之1第1項規定：「法人、團體、個人於國內銷售中央主管機關指定之用水設備、衛生設備或其他設備之產品，該產品應具省水標章。」] [14: 自來水法第95條之2規定：「中央主管機關應鼓勵民間參與節水技術研發；其獎勵辦法，由中央主管機關定之。」] [15: 東京都水道局，《東京水道の国際展開の取組》，2021年3月，頁6，網址：https://www.waterworks.metro.tokyo.lg.jp/documents/d/waterworks/program_jp，最後瀏覽日期：114年2月11日。] [16: 監察院網站，監院力促降低漏水率 節省公帑 11 億，105年10月2日，網址：https://www-ws.cy.gov.tw/Download.ashx?u=LzAwMS9VcGxvYWQvQ3lPbGRGaWxlL3B1YmxpYy9kYXRhLzUxMTI1OTQ2MTE3MS5wZGY%3d&n=MDEtMzToqr8t6ZmN5L2O5ryP5rC0546H56%2bA55yB5YWs5biRMTHlhIQucGRm&icon=.pdf，最後瀏覽日期：114年2月11日。] [17: 行政院新聞稿，卓揆：政府推動降低自來水漏水率成效顯著 未來8年再投807億元 以達先進國家之10%目標，114年1月9日，網址：https://www.ey.gov.tw/Page/9277F759E41CCD91/abb59f35-b178-4f6d-a69a-7ae19ddda230，最後瀏覽日期：114年2月11日。]
事實上國外已有自來水事業引入人工智慧（AI）技術改善漏水，例如加拿大市政供水系統使用新型水聽傳感器及AI技術，對聲學數據進行預處理，記錄水聲信號，藉此辨識漏水信號及位置，並確定優先次序進行維修[footnoteRef:18]。我國傳統漏水檢測方法主要依賴於人工巡檢及反應性維護，效率低且成本高，現階段自來水事業有研究機器學習技術，利用歷史漏水數據、管網資料、地理及環境等數據，建立模型預測漏水熱區[footnoteRef:19]，亦有與工業技術研究院合作研發智慧漏水音輔助辨識系統，以提升檢漏效率[footnoteRef:20]等。爰建議評估修正自來水法，增訂自來水事業節水（降低漏水率）之義務規範及目標，並鼓勵其發展人工智慧相關技術，俾利自來水事業加速導入人工智慧技術檢測漏水，藉由節水降低整體經營成本。 [18: 邱嘉南，〈AI在自來水產業應用的趨勢〉，《自來水會刊》，第42卷，第3期，112年8月，頁69，網址：https://www.ctwwa.org.tw/SysUpDoc/message/magazine/DAFC950782AF44A.pdf，最後瀏覽日期：114年2月11日。] [19: 時佳麟、張瑛興，〈北水處導入AI運用初探〉，《自來水會刊》，第43卷，第3期，113年8月，頁60，網址：https://www.ctwwa.org.tw/SysUpDoc/message/magazine/54D8BACA24C3448.pdf，最後瀏覽日期：114年2月11日。] [20: 蔡曜隆、張洪誌、林士能、邱薆蕙、林高玄、丘宗仁，〈AI 智慧科技應用於水管洩漏辨識系統開發〉，《自來水會刊》，第41卷，第4期，111年11月，頁20，網址：https://www.ctwwa.org.tw/SysUpDoc/message/magazine/DDD2EECAB5B4412.pdf，最後瀏覽日期：114年2月11日。]
撰稿人：楊翔宇
1 | https://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/248793/File_19846535.docx |
R02688 | 中央銀行準備資產管理運用相關問題研析 | 中央銀行法;管理外匯條例 | 傅朝文 | 2025-02-20 | 僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
編號：2688
議題研析
1、
題目：中央銀行準備資產管理運用相關問題研析
二、議題所涉法規
中央銀行法、管理外匯條例
3、
背景說明(緣起)
瑞士聯邦秘書處2024年12月31日公布提案，擬修憲要求瑞士國家銀行（SNB）把一部分準備資產配置在黃金和比特幣上。近來美國總統川普亦呼籲美國建立比特幣儲備
。前行政院長陳冲表示，央行如果不投資黃金或比特幣，外匯資產恐有縮水之虞
。
4、
問題爭點
黃金在各國中央銀行(以下簡稱央行)的準備資產中占有重要地位，近年來隨著國際政經環境的劇烈變化，是否應增持黃金及將比特幣等虛擬貨幣納入準備資產，各方看法不同，爰研析國內外相關法規與意見，作為我國管理運用相關準備資產法制之參考。
五、探討研析
（1）
準備資產的意義及種類
準備資產(reserve asset)又稱國際準備（International reserve），係指一國政府可以用來清償國際債務的金融資產。根據國際貨幣基金（International Monetary Fund，以下簡稱IMF）的說明，準備資產有下列4種
︰
1、「貨幣性黃金」
「貨幣性黃金」(Monetary Gold，以下簡稱黃金)係指一國央行持有的黃金。
2、外匯存底
外匯存底(Foreign exchange reserves)係指一國央行持有的外國貨幣、外幣存款、國外票據與國外有價證券等金融資產。
3、在國際貨幣基金的準備資產
在國際貨幣基金的準備資產(IMF reserve position)又稱為普通提款權(GDR)。IMF的會員國依據其國民所得與貿易額等指標，分配到一定的配額，會員國必須依據配額向IMF繳交準備資產。
4、特別提款權(SDR)
特別提款權(以下簡稱SDR)是IMF所創設的一種人為的記帳單位，可以用來清算各國官方的債權債務，由IMF按各會員國的配額，無條件分配給各會員國。SDR不同於其他準備資產，只能用於政府之間的結算，不能用於私人之間。2001年起，一單位SDR即由美元、歐元、英鎊及日圓等4種貨幣按一定比例組成，自2016年10月1日起，又將人民幣納入SDR。2022年8月起，SDR中各幣別權重分別為美元43.38%、歐元29.31%、人民幣12.28%、日圓7.59%、英鎊7.44%
。
（2）
中央銀行準備資產的現狀
依據央行公布資料，113年12月底我國外匯存底金額為5,766.77億美元
。另截至113年6月28日，央行持有黃金13.59百萬盎司(約385公噸)
。又因我國並非IMF會員，並無在國際貨幣基金的準備資產及SDR。
依中央銀行法第1條及第2條規定，央行為國家銀行，隸屬行政院，並於促進金融穩定、健全銀行業務、維護對內及對外幣值之穩定，並於上列目標範圍內，協助經濟之發展。另依同法第33條規定，央行持有國際貨幣準備，並統籌調度外匯；同法第34條規定，央行得視對外收支情況，調節外匯供需，以維持有秩序之外匯市場。基此，央行持有國際貨幣準備，並具有統籌調度外匯及調節外匯供需職權。
（3）
增持黃金與比特幣納入準備資產的爭議問題
1、
增持黃金問題
1944年7月22日，44個國家代表舉行布列敦森林會議，創建「布列敦森林制度」(Bretton Woods system)；美元與黃金價格掛勾，固定於每盎司(ounce)黃金為35美元，其他各國通貨則與美元維持固定匯率，即所謂黃金美元本位制。惟其後美國黃金不斷流失，1971年8月15日，美國總統尼克森宣布關閉「黃金窗口」(gold window)，終致「布列敦森林制度」崩潰。但在各國當前的貨幣制度下，黃金仍充當重要的準備資產，在全球央行準備資產中平均占比約10%。美國、德國、法國及義大利等先進經濟體之黃金則占央行準備資產的60%至70%，而我國與日本則介於1%至5%間
。
近年來全球政經環境變動劇烈，學者認為全球各國對美元等主要貨幣的信任度降低，央行應審時度勢，逐年增持黃金準備
。另前行政院長陳沖亦表示，顧及全球通膨問題，央行如果不投資黃金或比特幣，資產就有縮水之虞
。惟央行認為在當前的貨幣制度下，央行無特別理由須持有大量黃金，其原因在於︰1.「布列敦森林制度」崩潰後，以黃金擔保貨幣價值的目的已不再，各國央行在1980年代後期成功控制通膨，不再需要黃金迅速籌資，用於干預外匯市場。2.黃金相對於外匯存底，不能產生孳息。3.央行持有黃金須投入人力物力以確保安全
。
2、比特幣納入準備資產問題
比特幣(Bitcoin)是2009年出現的一種虛擬「商品」，由於不是以實體形式存在(如黃金)，而是在電腦世界中以虛擬方式呈現(如遊戲點數)，且其最初的設計理想，係試圖建構出一種新型態的電子現金，因此，一般稱其為「虛擬通貨」(virtual currency)
。美國總統川普於2025年1月23日簽署一項行政命令，實踐他在選前宣稱支持加密虛擬貨幣的諾言。這項行政命令將讓聯邦政府建立國家數位虛擬貨幣準備。根據這項行政命令，美國政府將致力發展加密虛擬貨幣，並建立法規推動相關產業成長。此外，美國政府也將建立特殊工作小組來推動國家數位虛擬貨幣準備
。另據捷克央行總裁表示，央行考慮提案持有比特幣作為準備資產，最多占準備資產的5%，約730億美元。若獲通過，捷克可能是首個將虛擬幣納入準備資產的國家銀行，但該國財長已表態反對
。
惟我國央行認為比特幣等虛擬通貨不是貨幣，而較類似投機商品或投機資產之概念
。且虛擬資產不具內含價值，易受人為炒作，還可能參雜詐騙行為；此外，提供虛擬資產交易之平台，可能有遭受駭客入侵、系統故障等風險，另可能刻意淡化風險來誘導投資、挪用客戶資產、無預警凍結客戶資金，甚至惡意倒閉，使客戶求償無門
。雖然若干比特幣支持者聲稱比特幣為「數位黃金」(digital gold)，可能取代政府貨幣或黃金，成為應對極端風險的首選另類資產。然而，央行認為無論從貨幣功能、貨幣演進及避險資產應有的特徵進行分析，比特幣在貨幣金融體系，實無法與黃金相提並論
。
(四)央行準備資產管理運用之建議
1、研議提升黃金在準備資產中比重之可行性並建立相關評估機制
世界銀行於2024年2月28日發布《資産管理者黃金投資手冊》(Gold Investing Handbook for Asset Managers)，該手冊表示黃金在全球金融體系中發揮着關鍵作用，既是對抗通脹的避險工具，也是一種安全資産。自2008年全球金融危機以來，各國央行對黃金的立場發生了轉變，儘管黃金價格不斷上漲，但它們自那時以來一直是淨買家，之前則是淨賣家。2022年烏俄戰爭後，各國央行對黃金作爲準備資産的態度也更加積極，61%的受訪者表示預計未來將增加黃金準備
。其次，據世界黃金協會(WGC)於2025年2月5日所發布之「黃金需求趨勢︰2024年全年」報告，2024年全年世界黃金總需求量達到創歷史紀錄的4,974公噸，各國央行繼續大量購買黃金，購買量連續第三年超過1,000公噸
。況且據統計黃金地下存量僅54,000公噸，以每年開採2,500~3,000公噸速度，約剩20年開採年限，供給相對稀少
。反之，作為外匯存底之美元及其他貨幣，理論上可以無限發行。另2018年下半年以來黃金價格呈現不斷上揚走勢，投資報酬率勝過美國公債及美元投資級公司債
。因此，黃金沒有孳息的缺點，相對而言可以被高報酬率所緩和。再者，我國黃金占準備資產的比例(1%〜5%)不但遠低於前揭美歐等先進國家(60%〜70%)，甚至低於全球平均10%，似有檢討提升之空間。綜上，為避免通貨膨脹對我國準備資產價值之減損，建議央行研議提升黃金在準備資產中比重之可行性，並建立相關評估機制。
2、研擬明定持有黃金之法源依據及黃金之管理或運用事項
有關央行持有之黃金，其管理或運用事項，先進國家多有所規範。以美國為例，依美國「黃金準備法」(the Gold Reserve Act)第10條規定，為達成穩定美元交易價值之目的，美國財政部經總統同意後，有權運用本條所定之外匯安定基金(Exchange Stabilization Fund，約20億美元)，於達成目的之必要程度，從事黃金、外匯，及其他信用與證券工具之交易
。另法國「貨幣和金融法」第L141-2條規定，則明確賦予法蘭西銀行持有和管理國家黃金準備的責任
。而瑞士更以憲法位階，對黃金的管理權責予以規範，依瑞士憲法第99條規定，瑞士國家銀行作為獨立的中央銀行，應從其收益中建立足夠的貨幣準備；其中部分準備應以黃金持有
。
我國黃金相關規範主要見於中央銀行法第43條規定︰「本行以黃金、白銀、外幣及其他國際準備計算之資產或負債，如其價值因國幣平價之改變，或此類資產、負債對國幣之價值、平價或匯率改變而發生利得或損失，均不得列為本行年度損益。前項變動所生之利得，應列入兌換準備帳戶；其損失應由兌換準備帳戶餘額抵沖。」惟該條規定僅係解決有關黃金之會計處理問題，有關央行持有黃金之法源依據及黃金之管理或運用事項，尚缺乏明文規定。建議主管機關研擬明定其法源依據，以資明確。
3、追蹤比特幣等虛擬資產之國際發展趨勢並強化相關研究
目前國際間雖有若干國家有意將比特幣等虛擬貨幣納入準備資產，但依我國央行研究意見顯示，其本質為投機資產，不具備貨幣應有的功能，與黃金無法相提並論。現階段自不宜納入準備資產。但隨著美國政府對此類虛擬資產之大力提倡，其產業前景可期，仍不失為一種具有升值潛力的金融資產，建議主管機關持續追蹤其國際發展趨勢並強化相關研究。
撰稿人：傅朝文
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